Aan maatschappelijke onvrede geen gebrek op het moment.

Het lijstje van boeren, onderwijzers, verpleegkundigen en bouwers kunnen we uitbreiden met bezorgde en boze wethouders. Hun prangende boodschap aan het kabinet: de financiële situatie van de lokale overheid is niet langer houdbaar. Bron van het probleem zijn de tekorten in het sociaal domein, en dan met name op jeugdzorg en Wmo. In totaal hebben gemeenten in 2019 22,6 miljard aan uitgaven in het sociaal domein begroot. Met gemiddeld 40 procent van de gemeentelijke begroting vormt dit veruit de grootste kostenpost. Door meer zorgaanvragen van inwoners, meer doorverwijzingen en meer declaraties van zorgaanbieders groeien de uitgaven. Tegelijk krimpen de inkomsten, omdat de decentralisaties van 2015 gepaard gingen met een bezuiniging van 15 procent.

En nu loopt het spaak, of bijna spaak. “Voor veel gemeenten is het haast niet mogelijk om dit jaar een sluitende begroting in te dienen bij de provincie”, zegt Maarten Offinga, voorzitter van de VNG-commissie Financiën en in het dagelijks leven wethouder in de gemeente Súdwest-Fryslân. “Het geld voor de jeugdzorg komt uit potjes die daar niet voor bedoeld zijn, onze reserves lopen leeg”, beaamt Johan Hamster, namens de ChristenUnie wethouder in Stadskanaal en woordvoerder van alle Groningse gemeenten over de tekorten in de jeugdzorg.

Cliëntenstops

Minder, minder, minder is dus het devies. Gemeenten schrappen bijvoorbeeld in uren huishoudelijke en opvoedhulp, in persoonsgebonden budgetten en Wmo-hulpmiddelen. De gemeente Amsterdam houdt rekening met een tekort van 21 miljoen euro op de jeugdzorg en dus gaat het college stevig ingrijpen om de kosten te beheersen. Het aantal doorverwijzingen naar zware, specialistische jeugdzorg moet omlaag. “We voeren gecontroleerde cliëntenstops in en moeten accepteren dat wachttijden oplopen. De afweging is welke kinderen en gezinnen langer kunnen wachten of met lichtere ondersteuning al goed op weg kunnen worden geholpen. Urgente gevallen helpen we altijd: de veiligheid van kinderen mag niet in het geding komen”, zegt D66-wethouder van Zorg Simone Kukenheim.

Stadskanaal heeft dit jaar een tekort van 6 miljoen op een begroting van 120 miljoen; voor eind 2020 wordt een tekort van 4 miljoen voorzien. Het leeuwendeel van dit tekort komt voort uit het sociaal domein, aldus Hamster. De Groningse gemeente probeert te snijden in de uitgaven in het sociaal domein, maar volgens hem is hier weinig manoeuvreerruimte. “Stadskanaal heeft veel last van de korting van het Rijk op de sociale werkvoorziening, van jaarlijks 2,5 tot 3 miljoen euro. Dat komt doordat wij drieënhalf keer zoveel inwoners met een arbeidsbeperking hebben dan het landelijk gemiddelde. Dat is de sociale samenstelling van deze streek: relatief veel mensen met een lage opleiding en een licht verstandelijke beperking.” De goedkoopste adequate voorziening inzetten, is al langer het uitgangspunt in Stadskanaal. “Bij alle hulp aan inwoners kiezen we voor voorzieningen die niet onnodig zwaar of specialistisch – en dus duur – zijn.”

Kades en bruggen

Net als gemeenten die hun zwembad, muziekschool of bibliotheek sluiten, haalt Stadskanaal dan ook vooral buiten het sociaal domein de broekriem aan. Hamster: “Op onder meer groen en bevolkingszaken hebben we een totale bezuiniging ingeboekt van 3,5 miljoen euro.” Ook Amsterdam kijkt kritisch naar het brede bestedingspalet. Kukenheim: “Maar daar liggen ook niet altijd besparingsopties. In Amsterdam vergen de kades en bruggen de komende tijd bijvoorbeeld groot onderhoud.”

Het verhogen van de gemeentelijke belastingen is een andere knop waaraan gemeenten kunnen draaien. Kukenheim: “In het coalitieakkoord hebben we afgesproken de toeristenbelasting en parkeertarieven te verhogen. Een deel van de opbrengsten daarvan gaat naar het sociaal domein.” Hamster: “Jarenlang hebben we gekoketteerd met de laagste lokale lasten, maar die tijd is voorbij. De onroerendezaakbelasting gaat naar het gemiddelde peil in Groningen: een verhoging van 19 procent.”

Pijnlijk zijn deze beslissingen allemaal. Kukenheim over de Amsterdamse plannen voor de jeugdzorg: “Het is gecompliceerd. Zeker omdat je met kwetsbare doelgroepen te maken hebt. Maar ik kan het me niet veroorloven niets te doen. De tekorten zijn écht groot.” Van tevoren heeft de gemeente in ieder geval met alle partijen gesproken, benadrukt ze. “Met medewerkers in het sociaal domein, zorgaanbieders, cliënten, belangenbehartigers, gemeenteraadsleden … De uiteindelijke politieke keuzes vormen dus het sluitstuk van het democratisch proces.” Hamster: “Het is natuurlijk moeilijk uit te leggen aan de inwoners dat een tekort in de jeugdzorg leidt tot bezuinigen in bijvoorbeeld groenonderhoud. Daarom hebben we een extern bureau in kaart laten brengen op welke posten wij meer uitgaven dan we krijgen uit het Gemeentefonds – en waar dus nog wat te halen valt. Op die manier kunnen we die keuzes objectief onderbouwen.”

‘De kost gaat voor de baat uit; we moeten eerst kunnen investeren in preventie'

Omslag in denken

Voor een structurele oplossing voor de lange termijn is echter een omslag in denken nodig. Daarop hamert Martin Heekelaar, sectorleider sociaal domein bij adviesbureau Berenschot. “De teneur is nu: het overkomt ons, we kunnen er niks aan doen en we kijken naar Den Haag. Terwijl: er ís te sturen, als gemeenten maar scherpe keuzes durven maken. Voor het eerst zie ik dit nu voorzichtig gebeuren in Amsterdam. Niet iedereen die zich meldt, hoort in het (jeugd)zorgsysteem. Het eigen netwerk, wijkteams en het maatschappelijk middenveld met sportclubs en jongerenwerk kunnen ook heel wat opvangen. Die benadering vraagt een fundamentele verandering van visie, beleid, uitvoering en verantwoording.”

Heekelaar erkent dat zo’n verandering tijd kost en dat het ook even duurt voordat gemeenten hiervan de eerste financiële vruchten kunnen plukken. “Hoewel dat vrij snel gaat als je nieuwe gevallen aan de poort minder snel doorverwijst en bij ieder aflopend traject kritisch bekijkt of het wel moet doorgaan. Hoe dan ook geldt dat er niets verandert als budgetten intact blijven. Minder geld dwingt gemeenten tot effectiviteit en efficiëntie – en dat is, hoe je daar ook verder over mag denken, precies de bedoeling van de wetgever.”

Wat wel en niet onder jeugdzorg moet vallen, is volgens Hamster inderdaad een van de belangrijkste maatschappelijke discussies van dit moment. “Als gemeente hebben we de plicht om in jeugdzorg te voorzien. Maar soms geven we te dure antwoorden en duwen we jongeren in het systeem die daar niet horen. In onze regio worden bijvoorbeeld miljoenen besteed aan huiswerkbegeleiding. Je kunt betogen dat dit meer de verantwoordelijkheid van ouders en scholen is.” Kukenheim is het ‘ten dele’ eens met Heekelaar. “Ook wij denken dat we het op termijn met minder geld kunnen doen. Maar dat heeft tijd nodig, de kost gaat voor de baat uit. We moeten eerst kunnen investeren in preventie voordat dat wat oplevert.”

Preventie, het woord is gevallen. Zowel Kukenheim als Hamster zijn ervan overtuigd dat dit dé manier is om het beroep op de jeugdzorg en Wmo te verkleinen. Hoewel natuurlijk een gemakkelijke prooi van bezuinigingsgrage wethouders van Financiën, omdat de revenuen lastig meetbaar zijn en pas later zichtbaar worden. Kukenheim merkt op dat de opbrengsten van preventie bovendien vaak in andere domeinen terechtkomen. “Als wij investeren in een gezonde leefstijl en de mentale gezondheid van ouders en kinderen, dan merken de zorgverzekeraars dat in hun portemonnee, niet wij. Daarom gaan wij met hen in gesprek over een bijdrage aan gemeentelijke investeringen in preventie.”

Niet eerlijk

Minister De Jonge van VWS stelde dit jaar 420 miljoen euro extra beschikbaar voor de jeugdzorg. In 2020 en 2021 gaat het om 300 miljoen. Verder wil hij (voorlopig) niet gaan. Offinga (VNG) noemt die opstelling ‘niet eerlijk’. “Feit is dat er een structureel tekort is op de jeugdzorg, dat oploopt naar meer dan een miljard. Het kabinet legt dit probleem neer bij de eerste overheid. De economische crisis is voorbij, bij het Rijk komt voldoende geld binnen, de staatsschuld wordt met miljarden afgelost. In de tijden dat het slecht ging bij het Rijk, stonden gemeenten en Rijk ‘schouder aan schouder’ om de lasten van de rijksbezuinigingen te dragen. Nu schijnt de financiële zon in Den Haag en moeten gemeenten nog steeds voor deze bezuinigingen betalen. Dat klopt toch niet?”

De oplossing van Offinga: structureel meer geld voor de (jeugd)zorg en de opschalingskorting schrappen. “Dat is een korting van het vorige kabinet, gebaseerd op het idee dat fusies van alle gemeenten tot gemeenten met meer dan 100.000 inwoners zouden leiden tot lagere apparaatskosten. De verplichte fusieplannen zijn afgeblazen, maar sinds 2015 wordt het Gemeentefonds toch gekort met een structureel bedrag dat oploopt naar 975 miljoen in 2025. Hiermee ophouden geeft gemeenten de broodnodige lucht om hun nieuwe taken goed te kunnen uitvoeren.”
Hamster: “Geld alleen is niet de oplossing, dus gaan we het niet over geld hebben, redeneert de minister. Maar dat is niet juist. Het is de verantwoordelijkheid van het Rijk om te zorgen dat alle randvoorwaarden aanwezig zijn. Voldoende geld hoort daarbij. Natuurlijk heeft De Jonge gelijk dat er wat te verbeteren valt bij gemeenten en zorgaanbieders, maar dat gaat veel beter en sneller als dat onder goed financieel gesternte gebeurt.”

‘Sterkere sturing van het Rijk leidt vermoedelijk tot minder efficiency’

Diffuus

Zo weinig De Jonge beweegt als het om geld gaat, zo roert hij zich aan de organisatorische kant. Ingegeven door een zeer kritisch rapport van de Inspecties Gezondheidszorg en Jeugd en Justitie en Veiligheid, die stelden dat de zorg voor kinderen met ernstige problemen momenteel in de knel komt, trekt hij de regie voor een deel van de jeugdzorg weer naar zich toe. Zo gaat Den Haag bepalen in welke regio’s gemeenten verplicht moeten samenwerken en welk type jeugdzorg op welk niveau thuishoort. Offinga heeft er geen goed woord voor over. “Gemeenten zijn met veel toewijding en inzet bezig om de jeugdzorg goed te organiseren. Zo’n transformatie kost tijd, maar die tijd wordt ons nu niet gegund. En waarom wordt bij dergelijk ingrijpende voorstellen niet eerst overlegd met Divosa en de VNG?”

Onduidelijk is wie in deze constructie financieel verantwoordelijk wordt: het Rijk – dat verplichtingen gaat stellen aan de manier waarop de jeugdzorg wordt uitgevoerd – of de gemeenten? Heekelaar: “Het is het een of het ander. Of je betaalt de rekening en mag zelf bepalen wat je doet en hoe je dat doet, of je voert uit wat een ander bedenkt, maar dan liggen de financiële risico’s ook bij die ander.

Wat De Jonge nu zegt, heeft een wat diffuus karakter: gemeenten moeten zich voegen naar de voorschriften van het Rijk, maar ze blijven financieel verantwoordelijk. Hoe die balans precies gaat uitvallen, is nu nog moeilijk te zeggen. Dit is onderdeel van het politiek-bestuurlijke spel dat de komende tijd gespeeld gaat worden.”

Heekelaar trekt de vergelijking met de bijstand. “Tot 2004 schreef het ministerie van SZW tot in detail voor hoe gemeenten de Bijstandswet moesten uitvoeren. De rekening werd ook volledig door SZW betaald. Toen de Wwb werd ingevoerd, werden de uitvoeringsvoorschriften ingetrokken. Sindsdien krijgen gemeenten een vast budget voor de bijstand en kunnen zij een tekort of juist een overschot hebben, al naar gelang hun uitstroomresultaten.”

Hamster vreest dat de ruimte voor lokaal maatwerk afneemt naarmate het Rijk een grotere vinger in de pap krijgt. “Dan ontstaat de interessante paradox dat sterkere sturing vermoedelijk juist leidt tot minder efficiency en minder tevredenheid van inwoners. Iets anders is dat wij in de jeugdzorg al sinds 2015 samenwerken in de regio Groningen. Tegelijkertijd constateren we bij ons dezelfde problemen als in de rest van Nederland. Daarmee zit de oplossing dus niet enkel in structuurmaatregelen, maar zeker ook in ruimere budgetten.” Kukenheim: “Wij zijn voorstander van een krachtige regio. Maar het is wel belangrijk dat de sturing lokaal blijft en dat we geen doorgeefluik van geld worden. Want dan is de decentralisatie zinloos geweest.”

Een ander punt van zorg is de democratische legitimiteit. Als meer jeugdzorgtaken (boven)regionaal worden belegd, krijgen individuele gemeenteraden minder sturings- en controlemogelijkheden. “De gemeenteraad kan zijn wethouder niet meer ter verantwoording roepen”, zegt Heekelaar. “Die is immers niet in zijn eentje verantwoordelijk voor de beslissingen van, zeg, tien gemeenten. Niemand is dan meer echt aanspreekbaar en dat is doorgaans geen goede uitgangspositie.”

Verloren periode

Tot nu toe hebben we het vooral gehad over de kosten van de jeugdzorg en Wmo. Maar ook op het gebied van de Participatiewet komt er financiële ellende aan, verwacht Heekelaar. “Het aantal mensen met een beperking dat door gemeenten begeleid wordt naar werk, blijft nu nog sterk achter bij de ramingen van SZW. Daarbij komt dat de Wsw’ers langzaam ‘uitsterven’ en de nieuwe doelgroep alleen maar groter wordt. Voor Wsw’ers krijgen gemeenten jaarlijks 25.000 euro per persoon van het Rijk voor begeleidingskosten, voor mensen in de nieuwe doelgroep 15.000 euro. Kortom: de middelen zijn nu nog toereikend, maar hoe lang dat nog zo blijft?”

Resteert de vraag hoe gemeenten voorkomen dat alle bestuurlijke en ambtelijke energie naar de tekorten gaat, waardoor andere vraagstukken blijven liggen. “De Commissaris van de Koning maakt zich zorgen over de bestuurskracht van een aantal Groningse gemeenten”, stelt Hamster. “Het beheerst ons, we moeten oppassen dat dit geen verloren bestuursperiode wordt. We zijn begonnen met 37 concrete ambities op het gebied van leefbaarheid, zorg en onderwijs, maar er is nauwelijks ruimte om te investeren.” Het zijn de ‘kleine succesjes’ die hem gaande houden. “Bijvoorbeeld dat we erin geslaagd zijn om het aantal hulpverleners in gezinnen met een licht verstandelijke beperking, terug te dringen van drie naar één. Dat is niet alleen prettiger voor de ouders, kinderen en begeleiders, maar ook veel effectiever. En dat motiveert.”

Kukenheim heeft een iets andere benadering. “De tekorten in het sociaal domein en alle andere gemeentelijke vraagstukken staan niet los van elkaar. Werk ik aan het een, werk ik ook aan het ander. Als wethouder benader ik ieder probleem vanuit verschillende perspectieven, en daarbij moet ik altijd afwegingen maken. Dat levert uiteraard dilemma’s op, maar dat is part of the job.”