in de muren en plafonds en in het slechtste geval kun je er niet veilig meer in wonen. Hetzelfde geldt voor wetten en regels: als de onderbouwing niet goed is, krijg je vroeg of laat ellende. “Aan beleid ligt een theorie ten grondslag: een aantal veronderstellingen over een maatschappelijk probleem en de oplossing daarvan. Als die theorie niet klopt, dan vertrek je van het verkeerde punt en kán het al geen goed beleid meer worden.”
Peter van Hoesel kan het weten. Zijn hele werkzame leven heeft hij overheidsbeleid onderzocht: bij alle ministeries, bij gemeenten, bij de Europese Unie. Onder meer voor onderzoeksinstituut Panteia analyseerde hij hoe beleid tot stand kwam en tot welke resultaten het leidde. Hij deed evaluaties en impactmetingen, ondervroeg stakeholders, raadpleegde wetenschappelijke literatuur en databestanden en maakte internationale vergelijkingen. Het viel hem daarbij op dat beleidstheorieën doorgaans niet rusten op wetenschappelijke of praktijkkennis, maar op min of meer vrijblijvende gesprekken tussen insiders – bestuurders, politici, ambtenaren, journalisten en lobbyisten. “Eigenlijk ben ik nog nooit een uitgeschreven beleidstheorie tegengekomen, waarin de veronderstellingen in kwestie expliciet worden genoemd. Laat staan een toetsing van die theorie aan de hand van feiten en onderzoek.”
Tunnel
Ideologie en dogma’s hebben de overhand, stelt Van Hoesel. “En er is altijd haast: er is een incident voorgevallen, de media springen erop en er moet stante pede beleid komen. Vrijwel meteen belanden beleidsmakers in een tunnel waarin geen andere richting meer mogelijk is.”
En als de trein eenmaal rijdt, blijft hij rijden. “Een bedrijf dat een verkeerd product oplevert, haalt dit als de wiedeweerga van de markt en gaat eraan sleutelen totdat het wel goed is. Of het verzint een nieuw product. Maar bij de overheid blijft slecht functionerend beleid hardnekkig voortbestaan. Dat zie ik op bijna alle terreinen: arbeidsmarkt, zorg, huisvesting, onderwijs, verduurzaming, … ” Ondertussen krijgt de uitvoering vaak de schuld. “Bij evaluaties gaat het vooral over de organisatie van de uitvoering en niet over het beleid zelf. Als reparatie worden een paar uitvoeringsregels aangepast, maar de kern van de wet blijft in stand. Waarna er dus weer wordt doorgemodderd.”
Hoe moet het wel? “Zorg voor een goede beleidsvoorbereiding, waarbij kennis en onderzoek leidend zijn. Met de meeste kennis wordt nooit wat gedaan of het duurt heel lang voordat dit gebeurt. Een voorbeeld: het inzicht dat het slim is om werkgever en werknemer samen verantwoordelijk te maken voor de re-integratie van zieke werknemers heeft ruim twintig jaar op de plank gelegen voordat het in 2002 werd vertaald in de Wet verbetering poortwachter.”
Peter van Hoesel
Peter van Hoesel (1944) studeerde psychologie en sociale wetenschappen. Hij was onder meer directeur van de Dienst Sociaal Wetenschappelijk Onderzoek (DSWO) bij de Universiteit Leiden, directeur van Economisch Instituut MKB, directievoorzitter van onderzoeksbureau Panteia en bijzonder hoog-leraar toegepast beleidsonderzoek aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam. Van 1994 tot en met 2006 was Van Hoesel raadslid in de gemeente Jacobswoude, die in 2010 opging in Kaag en Braassem. Eerst voor D66 en in zijn laatste termijn voor de lokale partij Gemeentebelang.
Een grondige voorbereiding is het halve werk. En verder? “Reflecteer ook achteraf, door beleid te monitoren en te evalueren. Verbeter wet- en regelgeving die niet werkt, wees niet bang voor tussentijdse bijstelling. En doe veel meer een beroep op praktijkkennis. Ga het veld in. Tussen beleid en uitvoering staat een scheidingswand, terwijl uitvoerders het beste weten hoe het moet. Het is krom dat zij met handen en voeten gebonden zijn aan regelgeving die ze niet hebben bedacht. De toeslagenaffaire is hiervan een schoolvoorbeeld. Talloze mensen spreken ach en wee over de opstelling van de ambtenaren van de Belastingdienst, maar vergeten daarbij dat de oorsprong van het probleem veel eerder in het beleidsproces ligt. Namelijk op het moment dat verkeerde aannames tot wet zijn verheven.”
Je zou het liefst elke keer bij nul beginnen. “Het ideaal is inderdaad een zero base-benadering. Stel je voor: je wilt een bepaald maatschappelijk probleem oplossen en er is helemaal niks, geen enkele wet, regel, voorziening of gewoonte. Zo’n tabula rasa-situatie schept ruimte om een veel eenvoudiger, doeltreffender en goedkoper systeem te bedenken. Vervolgens ga je testen of het ook werkt: met simulatieonderzoeken aan de macrokant en met experimenten in het veld aan de microkant. Natuurlijk kan je niet in één keer het oude systeem vervangen voor het nieuwe en moet er een overgangsregime komen, maar het is allemaal best mogelijk. Als de politiek het maar zou aandurven.”
Geef eens een voorbeeld van een verkeerde aanname die het tot beleid heeft geschopt. “De dominante beleidstheorie dat iedereen aan het werk moet omdat werk de beste vorm van bestaanszekerheid oplevert, is onvolledig. Ten eerste zijn er groepen mensen die niet in staat zijn om productieve arbeid te verrichten. Ten tweede: omdat werk de enige manier is om brood op de plank te krijgen, is er nogal wat overbodig werk ontstaan. Ik heb ooit onderzoek gedaan naar ‘schijnwerkers’: mensen die ogenschijnlijk druk zijn maar feitelijk weinig uitrichten. Schrik niet, dat is zo’n 7 procent van de medewerkers in grote organisaties! Denk ook aan bullshitjobs: banen waarin mensen zaken produceren waarop niemand zit te wachten, zoals nutteloze reclame of nodeloos ingewikkelde bureaucratie.
Daarnaast is er heel veel zinvolle arbeid – mantelzorg, opvoeding van kinderen, vrijwilligerswerk – waarvoor dan weer niet wordt betaald. En tot slot zorgen allerlei regels – loondoorbetaling bij ziekte, de kosten van ontslag – dat werkgevers huiverig zijn om mensen in vaste dienst te nemen. Als gevolg daarvan is er veel flexwerk ontstaan, dat juist weinig bestaanszekerheid biedt.”
Jij ziet het basisinkomen als oplossing. “Op dit moment zijn bijstandsgerechtigden en WW’ers verplicht om regelmatig te solliciteren, op straffe van korting op hun uitkering. Maar voor velen van hen is dit een weinig effectieve methode. Zij krijgen afwijzing na afwijzing, en murw geslagen worden ze steeds banger voor de arbeidsmarkt. Uit onderzoek blijkt dat verreweg de meeste mensen geen baan vinden door te solliciteren, maar via het informele circuit. En hoe langer mensen werkloos zijn, hoe banger en teruggetrokkener ze worden, hoe minder netwerk ze hebben en hoe meer ze zichzelf een loser vinden. Het is als met het spelletje ‘Mens erger je niet’. De ene speler gooit direct zes, de andere komt dat bord maar niet op en denkt na de tiende keer gooien: bekijk het maar.
Verder worden alle opstapjes richting een baan eerder ontmoedigd dan aangemoedigd. Een vergoeding voor vrijwilligerswerk of een stage komt in mindering op de uitkering en eigen iniatieven om een cursus te volgen of zelfstandige te worden, stuiten op veel bureaucratie. Zou het dus niet veel beter zijn als een onvoorwaardelijke uitkering voor iedereen al deze hindernissen wegneemt?”
Bij een aantal politieke partijen gaan de ideologische stekels al overeind staan. “Hun beleidstheorie is dat mensen moeten werken voor hun geld, omdat ze anders lui worden. Maar dat klopt niet als je kijkt naar de wetenschappelijke kennis over arbeidssatisfactie en -motivatie. Daaruit blijkt dat bijna iedereen ertoe wil doen, wil meedoen, graag iets zinvols doet. Bovendien motiveert het ook als de armoedeval wegvalt: in mijn plan mag je alles houden wat je boven het basisinkomen verdient – na belasting natuurlijk. Maar het gaat niet alleen om geld. Ik ken onderzoek bij vijfhonderd langdurig werklozen, mensen die allang waren afgeschreven en ook nooit meer werden bezocht door de arbeidsbemiddelende instantie. De voornaamste conclusie daarvan was dat iedereen het liefst morgen aan het werk wilde, zelfs als dat minder opleverde dan de uitkering.
Vooral CDA en VVD zitten vast in het frame dat je alleen maar vooruitkomt in het leven als je je best doet, dat succes je eigen verdienste is. Maar er is zoveel toeval in het spel. Ik heb in het verleden veel ondernemers ondervraagd en ook zij zeiden dat succes en falen verdomd dichtbij elkaar liggen. De een heeft net op het juiste moment een zetje gekregen, ontmoette net de juiste persoon en de ander net niet.”
Ofwel: een ons geluk is meer dan een pond verstand. Gold dat ook voor je eigen carrière? “Ik herkende vrij gemakkelijk kansen en durfde ook wel enig risico te nemen, maar ik kan niet ontkennen dat er een zekere mate van geluk aan te pas is gekomen. Het is je eigen verdienste dat je iets maakt van de kans waar je tegenaan bent gelopen. Maar dat je daartegenaan loopt, is toeval.”
Het CDA heeft een alternatief: de participatie-uitkering. Dat is een basisinkomen onder de voorwaarde dat iemand mantelzorgt of vrijwilligerswerk doet. Goed idee? “Nee! Het gaat mij juist om het onvoorwaardelijke. De dwang weghalen, mensen op hun eigen manier en in hun eigen tempo naar werk of een zinnige dagbesteding laten zoeken. Het zou mooi zijn als er op dit gebied eens wat experimenten kwamen. De experimenten die nu lopen bij gemeenten, zijn te beperkt. Geef mensen twee jaar lang hun bijstandsuitkering als basisinkomen, eventueel met een coach erbij die helpt om zzp’er te worden, om- of bij te scholen of een bedrijf te vinden voor een kennismakingsstage. Mijn voorspelling is dat daar veel werk uitkomt voor deze groep. Alleen al omdat mensen gemakkelijker een vorm van flexwerk gaan doen als hun bestaanszekerheid uit een andere bron komt.”
Volgens meerdere experts is zo’n basisinkomen niet te betalen. “Het CPB heeft uitgerekend dat afschaffing van alle uitkeringen, toeslagen, belastingvoordelen en alle daarmee gepaard gaande bureaucratie voldoende oplevert om iedereen een basisinkomen te geven. Daar komt bij dat naar verwachting meer mensen gaan werken en dat zorgt voor meer belastinginkomsten voor de schatkist. Maar weet je wat het is? De politiek wil er gewoon niet aan. Feiten en cijfers die niet in hun straatje passen, worden genegeerd.”
Van welke kennis maken gemeenten en UWV ten onrechte geen gebruik bij de arbeidstoeleiding van uitkeringsgerechtigden? “Ik geef een voorbeeld. Uit onderzoek naar arbeidsbemiddeling kun je opmaken dat grootschalige matching effectief is. Dat betekent dat je in een regio álle vacatures inventariseert. Niet alleen de manifeste, maar ook de latente: vacatures die er wel zijn, maar om allerlei redenen niet worden benoemd. Een werkgever denkt bijvoorbeeld: de medewerker die ik zoek, is toch niet te vinden. Of een ondernemer werkt iedere avond over maar het komt er niet van om er iemand bij te zoeken. Met goede contacten onder bedrijven kun je die vacatures boven water halen en dat is de moeite waard, want er zijn meer vacatures latent dan manifest. Dat is meerdere keren gebleken uit arbeidsmarktonderzoek waaraan ik heb meegewerkt. Daarna breng je het volledige arbeidsaanbod in een regio in kaart: uitkeringsgerechtigden én nuggers. De laatste groep leer je kennen door alle huishoudens te benaderen. Huis-aan-huis, of via de digitale weg.
Is dat eenmaal gebeurd, dan kan je in één klap de hele vraag en het hele aanbod aan elkaar koppelen. Nu loopt de arbeidsbemiddeling van één vacature naar alle werkzoekenden en andersom van één werkzoekende naar alle vacatures. Het is misschien een wat oneerbiedige vergelijking, maar als ik drie dingen zoek, is het toch niet handig als ik drie keer de zolder overhoop haal? Dat kan ik toch beter in één keer doen?
Dat heel wat vacatures moeilijk vervulbaar zijn, is ook zo’n beleidsmythe. Ik heb ooit onderzoek gedaan in opdracht van de vakbonden en werkgevers in de metaalsector. Vooraf dacht men dat de technische vacatures niet te vervullen zouden zijn, maar wat bleek? Nagenoeg iedere vacature in de sector kon worden ingevuld met het bestaande aanbod van werkzoekenden. Dat was in de jaren tachtig, maar arbeidsmarktprojecten in de twee decennia daarna lieten hetzelfde beeld zien.”
Staatsrechtgeleerde Douwe Jan Elzinga zei in Sprank: gemeenten zijn uitvoeringskantoren van het Rijk geworden. Herken jij dit, als voormalig raadslid? “Absoluut. Bij de decentralisatie van zorg, werk en jeugdhulp kregen gemeenten veel taken erbij, waarmee ze geen ervaring hadden en waarvoor ze bovendien minder geld kregen dan het Rijk er voorheen aan besteedde. Dat was vragen om problemen.
Het idee was dat maatwerk de kosten omlaag zou brengen. Daar zit zeker wat in, maar maatwerk veronderstelt zeker in het begin juist vaak iets duurdere oplossingen. Een gemeente neemt bijvoorbeeld schulden over, zodat een inwoner zijn leven weer kan oppakken, met als interessant positief effect dat hij of zij waarschijnlijk gauw geen bijstand meer nodig heeft. Een tweede probleem is dat rigide wetgeving uit Den Haag maatwerk in de weg staat. Als het Rijk taken overdraagt aan gemeenten, moet het hen ook vrijlaten in hun aanpak. Alleen raamwetgeving, niet te veel details. Een andere financieringssystematiek zou ook helpen. Gemeenten die het nu goed doen, lopen het risico dat ze minder rijksgeld krijgen. Nou, dat stimuleert natuurlijk niet. Pas als gemeenten meer beleidsvrijheid krijgen en voor goed beleid worden beloond, zullen zij inderdaad met minder geld betere resultaten boeken. Eerder niet.
Ik heb dit onder meer ervaren bij het Regionaal Platform Arbeidsmarkt Rijn Gouwe, een samenwerkingsverband van gemeenten en sociale partners in de regio, waarvan ik vijf jaar voorzitter was. Ook hier was er spanning tussen de Haagse regelgeving en de decentrale inspanningen om de arbeidsmarkt beter te laten functioneren. Maar als de netwerkpartners érgens geen zin in hadden, was het wel in contact met Den Haag. Het beeld was dat dit vergeefse moeite was. En dat snap ik ook. Ik bedoel: ga maar eens praten met het ministerie van SZW, je komt er niet doorheen.”
Wat houdt het open beleidsproces in waarvan jij voorstander bent? “Ik sprak net over de tunnel waarin beleidsmakers en bestuurders zitten. Daarin dringen geen geluiden van buiten de Haagse bubbel door. Burgers en bedrijven worden nauwelijks betrokken bij het beleidsproces: in geen enkele fase wordt aan hen serieus iets gevraagd. Het gevolg is een kloof tussen samenleving en overheid – het wantrouwen waarover zoveel wordt gesproken en geschreven. Daarom is het belangrijk mensen die wat verder van de politiek af staan bij de beleidsvorming te betrekken. Dat kan bijvoorbeeld met diepte-interviews bij doelgroepen, interactieve internetsessies en het verzamelen van plannen van burgers en ondernemers. Dan wordt het mogelijk om meer beleidsopties open te houden en te komen tot transparante besluitvorming.”
Als ik naar een gemiddelde aflevering van Stand.nl luister, denk ik: laat maar. “Ik snap wat je daarmee bedoelt: de nuance is in dat soort programma’s vaak ver te zoeken en journalisten dwingen mensen om in een split second tot een standpunt te komen. Maar vergis je niet, als je met wat meer geduld omgaat met mensen, ontstaat er begrip, een wisdom of the crowd. Onder ‘gewone’ burgers zijn heel wat deskundigen met verstandige ideeën. Dat wij een representatieve democratie zijn, wil toch niet zeggen dat de politiek tussen de verkiezingen door niet meer hoeft te interacteren met de burgers, ondernemers en uitvoerders, om wie het uiteindelijk allemaal te doen is? Beleidsmakers en bestuurders zijn het aan de samenleving verplicht om continu te horen wat er leeft en een pad in te slaan dat daarbij past. Politieke partijen die dit aandurven, zijn op termijn verzekerd van meer kiezers. Omdat het beleid beter wordt – en de resultaten dus ook.”
