toen ze een paar jaar geleden vertelde dat ze terugging naar Amsterdam om lector Armoede Interventies te worden. Armoede in Nederland, bestaat dat wel?, vroegen zij zich af. Eerder al had toenmalig premier Rutte bezwaar gemaakt tegen deze term. ‘Mensen die moeten rondkomen van een laag inkomen hebben het niet makkelijk, maar dat is iets anders dan armoede’, zei hij in de Tweede Kamer. Sindsdien is er veel veranderd, zegt Custers. ‘Armoede in een rijk land’, luidt de veelzeggende titel van haar lectorale rede uit 2022. “Armoede in Nederland bestaat, daarvan hoef ik mensen niet meer te overtuigen.”
Armoede, schuldenproblematiek en bestaanszekerheid: het zijn grote thema’s in het Nederland van nu. Niet gek. Een derde van de huishoudens heeft moeite met rondkomen en ongeveer 9 procent kampt met problematische schulden. En al leeft niet iedereen met schulden in armoede en heeft niet iedereen die rondom de armoedegrens leeft schulden, overlap is er zeker. Een op de zes mensen met problematische schulden heeft een laag inkomen. Met haar lectoraat onderzoekt Custers heel praktisch wat werkt en wat niet in de aanpak van armoede en schulden.
Onlangs heeft het lectoraat 35 jaar schuldhulp in Nederland geanalyseerd. Uit die studie blijkt dat ondanks alle aandacht, inspanningen en interventies het aantal huishoudens met problematische schulden verdrievoudigd is tot 720.000.
“Het is inderdaad wonderlijk dat de schuldenproblematiek zo enorm is toegenomen, terwijl er ondertussen veel vooruitgang is geboekt in de schuldhulpverlening. Tot 2012 was er bijvoorbeeld nog geen wettelijke verplichting voor gemeenten om überhaupt schuldhulpverlening aan te bieden. De schuldhulp is sindsdien geprofessionaliseerd en meer gestandaardiseerd.
Onze terugblik laat ook zien hoe ontzettend veel veranderingen er de afgelopen decennia zijn geweest in wetgeving en beleid, ondermeer op het gebied van incasso, kredietverstrekking, consumentenbescherming en het belasting- en toeslagenstelsel. Denk ook aan de invoering van de Participatiewet, die veel verantwoordelijkheid voor problemen en oplossingen bij inwoners zelf legt.
Maar ondanks alle aanpassingen komen de knelpunten in de schuldenketen uit het eindrapport van het Interdepartementale Beleids- onderzoek (IBO) ‘Problematische Schulden’, dat afgelopen juni verscheen, goeddeels overeen met de bevindingen van de commissie-Boorsma in 1994. Die commissie deed toen ook onderzoek naar de schuldenproblematiek. Beide rapporten wijzen onder andere op het niet-gebruik van voorzieningen, de gebrekkige werking van vroegsignalering en de noodzaak van betere integrale samenwerking.”
In drie decennia zijn we dus weinig opgeschoten. Hoe kan dat?
“Schulden zijn een ingewikkeld samenspel van factoren. Zo hebben wet- en regelgeving vaak onbedoelde gevolgen, met de toeslagen en het terugvorderingsbeleid als het bekendste voorbeeld. Of denk aan het toestaan van online gokreclames. Of aan de flexibilisering van de arbeidsmarkt, die veel mensen minder betrouwbare inkomsten en toenemende financiële onzekerheid bezorgt.
Een ander voorbeeld is de wanbetalersregeling, onderdeel van de Zorgverzekeringswet. Die is bedoeld om mensen op te sporen die de premie kunnen betalen, maar dat niet doen. Inmiddels zitten er 180.000 mensen in die regeling die veelal echt te weinig geld hebben om hun zorgpremie te betalen. Zij moeten een bestuursrechtelijke premie betalen die 20 procent hoger ligt dan de zorgpremie en die hun betalingsproblemen alleen maar groter maakt.
Kortom, zo blijft de schuldenproblematiek maar groeien en groeien. De oplossing die we daarvoor hebben is schuldhulpverlening. Maar ook die hulp werkt niet altijd. We zien namelijk in al die jaren dat het aantal mensen dat hun schuldhulptraject uiteindelijk succesvol afrondt, eveneens afneemt.”
Anna Custers
Anna Custers (1985) heeft een MSc in Development Studies van de London School of Economics en studeerde International Economics aan de Universiteit van Maastricht. Ze promoveerde aan de Universiteit van Oxford op een onderzoek naar schuldenproblematiek in achterstandswijken in Londen. Voorheen werkte ze bij het Jameel Poverty Action Lab in Parijs en India en bij de Wereldbank in Washington D.C. en Afghanistan. Sinds april 2022 is ze lector bij de Hogeschool Amsterdam.
Dat is ernstig.
“Zeker, helemaal als we het afzetten tegen de macrocijfers. De armoede in Nederland is in drie jaar tijd gedaald met 1,3 procentpunt en de kinderarmoede met 2,3 procentpunt. Er leven op dit moment 230.000 mensen minder in armoede dan drie jaar geleden, onder wie 73.000 kinderen. Deze daling is historisch ongekend. Zeker in dit soort economisch onzekere tijden – denk aan de inflatiecrisis van 2022 –, waarin de armoede doorgaans juist toeneemt. Extra overheidsmaatregelen, zoals de energietoeslag en de verlaging van de btw op energie, hebben de lage inkomens daadwerkelijk bereikt.
Het waren weliswaar tijdelijke maatregelen, maar dit laat wel zien dat het verhogen van het bestaansminimum effect heeft. Op het ontstaan en oplossen van schulden heeft de overheid veel minder grip – ondanks de ambities van het vorige kabinet om het aantal huishoudens met problematische schulden te halveren in 2023. Dat bevestigt onze conclusie: bij schulden ontbreekt een simpele knop waaraan je kunt draaien.”
Waar moeten we de oplossing dan zoeken?
“Mijn pleidooi is in ieder geval om niet meer alleen naar het gedrag van mensen te kijken, dat hebben we lang genoeg gedaan. Het is niet ‘eigen schuld, dikke bult’. Onderzoekers stellen al langer de vraag waarom mensen lang wachten met hulp vragen. In ons onderzoek kaarten we juist ook de externe factoren aan die bijdragen bij het ontstaan van schuldenproblematiek. We moeten ons afvragen of we niet veel te lang naar de schuldhulpverlening hebben gekeken als dé plek waar problemen opgelost moet worden. Dat was ook de rechtstreekse aanleiding voor ons onderzoek.
Schuldhulpverleners zeiden: ‘Wij hebben het gevoel dat we het probleem steeds minder goed kunnen oplossen. We doen keihard ons best, maar zien toch dat casussen ingewikkelder worden, de gemiddelde schulden stijgen en dat nieuwe typen schulden opduiken.’ Het eindrapport van het IBO gaat daar ook over. Niemand heeft het overzicht nog, niemand heeft goed in beeld welke schulden een persoon allemaal heeft. Ook in onze analyse zie je dat terug. Een individuele schuldhulpverlener kán deze problematiek niet oplossen.”
Een bredere blik en aanpak zijn dus noodzakelijk.
“Ja, want er is niet één oorzaak aan te wijzen – al zouden we dat met z’n allen graag willen: wie heeft zijn werk niet goed gedaan? Maar er is niet één ministerie waaraan schulden gerelateerd zijn: het gaat niet alleen om SZW, maar ook om Financiën en andere ministeries voor bepaalde toeslagen.
Bovendien speelt niet alleen de overheid een rol, maar ook de private sector, zoals incassobedrijven en gerechtsdeurwaarders. En dan hebben we het nog niet eens over de macro-economische ontwikkelingen. Al met al is het een complex verhaal. Maar ja, welk maatschappelijk vraagstuk is dat niet? Bij mijn lectoraat laten we zien wat deze complexiteit inhoudt, welke factoren allemaal bijdragen aan de groei van de schuldenproblematiek.
We doen bijvoorbeeld onderzoek naar een initiatief van het Kansfonds waaraan de gemeenten Amsterdam, Zaanstad en Tilburg meedoen (zie ook p. 16, red.). Daar krijgen 600 gezinnen met een bijstandsuitkering twee jaar lang maandelijks 150 euro extra, zonder voorwaarden. Met het lectoraat bestuderen we de effecten daarvan. Gewoon meer geld geven als gemeentelijke aanpak is nieuw voor Nederland, maar de bevindingen in andere landen zijn positief. Daar zien ze dat het extra geld onder meer in betere voeding voor de kinderen gaat zitten of in een betere woonsituatie.
Ik ben zelf benieuwd naar de invloed op het welbevinden van deze huishoudens. Biedt dit extra geld ouders meer ruimte of tijd om met hun kinderen door te brengen? Slapen mensen beter en levert het minder mentale problemen op? We hopen dat we met dit onderzoek woorden kunnen geven aan wat belangrijk is in een leven. Dat gaat veel verder dan uit de bijstand naar werk stromen. Dat kan ook gaan over minder spanning, meer rust vinden en een waardiger bestaan. De opbrengsten kunnen heel breed zijn en we hopen vooral die veelzijdigheid te kunnen laten zien.”
Gemeenten hebben hierin een belangrijke rol, zoals ook duidelijk wordt in het artikel verderop in Sprank. Maar ook zij hebben niet alle touwtjes in handen.
“Nee, maar hun aandeel is echt superbelangrijk. Ze kunnen laten zien wat wel en niet werkt. Ik zie dat gemeenten ook echt in dat gat springen. Het sociaal minimum mag dan niet omhooggaan, maar er wordt wel het een en ander uitgeprobeerd op het gebied van onder meer extra inkomen, financiële begeleiding, zelfredzaamheid en het wegnemen van stress waar we veel van kunnen leren.”
Als jij het voor het zeggen had, wat zou je dan morgen willen aanpakken of veranderen?
“Het zou in mijn ogen echt helpen om gezamenlijk een overkoepelende visie te formuleren. Wat heeft de schuldhulpverlening nodig? Van de gehele incassosector, van de overheid? En van aanpalende beleidsterreinen zoals de arbeidsmarkt en het sociaalzekerheidsstelsel? Het zou goed zijn om een SER-achtige tafel over schuldenproblematiek in Nederland bij elkaar te roepen. Met de partijen die het complete veld overzien. Wat gaan we doen en wat is daarvoor nodig?
De oplossing moet gezocht worden in minder regelingen, minder voorwaarden, minder zware gevolgen bij het maken van een fout, minder verschillende loketten en betere dienstverlening. Voor het socialezekerheidsstelsel zijn al concrete richtingen uitgedacht in meer dan 875 pagina’s aan rapporten en adviezen. En voor het toeslagenstelsel liggen er maar liefst 18 beleidsopties verdeeld over 3 oplossingsrichtingen op tafel. Er moeten nu vooral keuzes worden gemaakt.”
Wat verwacht jij van het nieuwe kabinet?
“Dit kabinet is veel minder ambitieus dan het vorige. Toen ging het over het halveren van de schulden- en armoedeproblematiek. Nu worden de armoedecijfers van 2024 als ijkpunt genomen. Veel maatregelen zijn niet gericht op mensen in armoede, maar gelden voor iedereen. De nieuwe regering kiest ook niet voor het verhogen van de bijstand of het minimumloon, zoals de Commissie Sociaal Minimum adviseerde.
De afschaffing van het eigen risico in de zorg kost ongeveer 4,5 miljard euro. Natuurlijk komt dat ook ten goede aan mensen in lagere sociaaleconomische klassen, maar als de premie vervolgens weer hoger wordt, dan blijft er onder de streep weinig over. Ik zou dus niet het eigen risico afschaffen als de vraag is: hoe krijg ik 4,5 miljard euro bij de mensen die het nodig hebben? De coalitie stelt ook expliciet: we gaan niet nivelleren. Als ik vanuit een armoedeperspectief naar het hoofdlijnenakkoord kijk, dan zou ik tot fundamenteel andere keuzes komen.”
Het akkoord noemt ook het recht om een vergissing te maken. Hoe kijk je daarnaar?
“Dat vind ik een mooi uitgangspunt; we hebben natuurlijk met de toeslagenaffaire gezien hoe fout het kan gaan. Ik ben wel benieuwd hoe dit eruit gaat zien in de praktijk. Net zoals de versimpeling van het toeslagenstelsel. Er zijn veel opties onderzocht over hoe dat vorm kan krijgen. De vraag is of daarmee wat gedaan wordt.
We weten dat juist de lage inkomens door de toeslagen en terugvordering vaak in de problemen komen. Een vijfde van de mensen met problematische schulden heeft een schuld bij Dienst Toeslagen. De toeslagen hebben een nieuw soort schulden in het leven geroepen. Daar moeten we niet te licht over denken. En de afhankelijkheid van het stelsel maakt dat elke aanpassing óók betekent dat er een groep mensen is die erop achteruitgaat. Aan elk alternatief zitten haken en ogen, die we vooraf goed in beeld moeten zien te krijgen en moeten afwegen.”
Je dringt erop aan om niet puur naar de cijfers te kijken.
“Toeslagen verleiden de politiek om in koopkrachtplaatjes te blijven denken, om naar de armoedecijfers te kijken en te concluderen: ‘Zie, we hebben bereikt dat minder mensen in armoede leven.’ Maar de werkelijke vraag is: maakt het voor mensen in hun dagelijks leven uit of ze net bóven of net ónder die grens leven? Nee. Kijk ook eens naar de mensen die verder onder de armoedegrens leven. Misschien wil je als overheid eerder je geld op hen richten. Ik vind het gevaarlijk om alleen maar in te zoomen op die cijfermatige grens. Zo maak je geen goed armoedebeleid. Het gaat juist ook om de intensiteit van armoede.”
Tim ’S Jongers, directeur van de Wiardi Beckman Stichting, zegt dat er veel misgaat omdat beleidsmakers geen idee hebben wat armoede betekent. Ze begrijpen de dynamiek niet. Daarom hebben mensen in de bijstand in Nederland bijvoorbeeld te maken met dertig regelingen.
“Er is eerder sprake van een opeenstapeling van goede bedoelingen. Als we het socialezekerheidsstelsel zouden herontwerpen, kwamen we zeker niet met 4 landelijke regelingen en 35 lokale armoederegelingen. We zijn ooit begonnen met een bepaald systeem, waarvan we afhankelijk zijn geraakt en waaraan we steeds meer zijn gaan toevoegen. Gezinnen die bijvoorbeeld een laptop nodig hebben, kunnen daar via de gemeente aanspraak op maken. Weer een regeling erbij, kun je denken.
Maar er is zeker wel wat voor te zeggen. Want het alternatief – het budget van de laptopregeling verdelen over álle minima – levert per gezin niet veel op. Zo is elke regeling verdedigbaar. Wat niet wil zeggen dat ik er niet kritisch op ben. Bij elkaar opgeteld zijn alle regelingen moeilijk te doorgronden en daarmee veroorzaken ze systeemstress. Het is erg lastig om afhankelijk te zijn van het socialezekerheidsstelsel. Mensen weten vaak echt niet waar ze recht op hebben. En dan moet je wéér om hulp vragen en je hele hebben en houden op tafel leggen.”
Heeft armoede in Nederland de afgelopen jaren een ander gezicht gekregen?
“Dat denk ik zeker. Het sociaal minimum is inmiddels echt te laag. Gezinnen met kinderen komen honderden euro’s per maand tekort om alle noodzakelijke kosten te dekken. Dat is ook wel te verklaren. We zijn de afgelopen 45 jaar met de gemiddelde cao-stijging met z’n allen 30 procent rijker geworden. Maar die welvaartstijging heeft de mensen niet bereikt die rondom het sociaal minimum leven. Dus het is helemaal niet gek dat met weinig geld rondkomen nu écht anders is dan 45 jaar geleden.
Armoede in Nederland is fysieker geworden. Het gaat niet meer over dat bloemetje op tafel of dat koekje bij de koffie. Nee, nu kennen we de voorbeelden van mensen die hun verwarming niet meer aan durven te zetten, met schimmel in huis tot gevolg. Mensen moeten maaltijden overslaan, leven op brood met pindakaas of gaan nooit meer naar de tandarts. Er zijn hier in Amsterdam ook genoeg voorbeelden van gezinnen waar kinderen slapen op een bed van het grofvuil. Dat is het nieuwe gezicht van armoede in Nederland. Daar maak ik me zorgen over.”
Schuldenproblematiek in Nederland
Circa 2 miljoen huishoudens verkeren in een kwetsbare financiële situatie. 800.000 huishoudens hebben risicovolle schulden en 720.000 hebben problematische schulden. Slechts 80.000 mensen kloppen jaarlijks aan voor financiële hulp. Van hen komen er niet meer dan 15.000 tot een schuldoplossing.
