Het is niet voor het eerst in de geschiedenis dat een bezuiniging wordt gebracht als modernisering of hervorming, als iets waar iedereen beter van wordt – niet in de laatste plaats de burger.

Zo gaat het ook met de gesubsidieerde rechtsbijstand, de door de overheid betaalde sociaal advocaten voor mensen met een kleine portemonnee. Deze rechtsbijstand is er voor alle soorten zaken: bijstand, huur, echtscheiding, schulden, ontslag, straf- en asielrecht…

Opeenvolgende kabinetten doen al sinds 2013 voorstellen voor een ander stelsel. Het begon met de wens om fors te bezuinigen. Die stuitte op hevig verzet in de politiek en de advocatuur. Uitstel volgde, er werden een aantal adviescommissies ingesteld en in 2018 presenteerde het kabinet de contouren van een stelselherziening. Inmiddels is het standpunt dat het budget niet omlaag hoeft, maar dat voor hetzelfde geld wel een beter stelsel mogelijk is.

Onnodige zaken

Demissionair minister Dekker van Rechtsbescherming onderbouwt zijn plannen met de stelling dat het beroep op de rechtsbijstand in zeventien jaar tijd met 42 procent is gestegen. Onhoudbaar, vindt hij. Maar op dit percentage valt wel wat af te dingen. Volgens de Raad voor de Rechtsbijstand – de overheidsinstantie die beslist of iemand op grond van zijn inkomen recht heeft op ‘toevoeging’ van een sociaal advocaat – nam het aantal toevoegingen van 2000 tot 2013 inderdaad overwegend toe, maar trad in de vijf jaar daarna een daling op van 13 procent. Dat is te verklaren: in 2013 ging de eigen bijdrage van de rechtszoekenden omhoog.

Het kabinet richt zijn toorn vooral op ‘onnodige’ zaken. Matthijs Vermaat, een sociaal advocaat die zich bezighoudt met sociaal zekerheidsrecht, gezondheidsrecht en bestuursrecht en bestuurslid van de Specialisatievereniging Sociale Zekerheidsrechtadvocaten, ontkent echter dat dat er zoveel zijn. “De eigen bijdrage is minimaal 150 euro en voor procedures bij de rechtbank betaal je ook nog eens 50 euro griffierecht, een soort entreegeld. Geven mensen met een laag inkomen voor niets zoveel geld uit?”

Daar komt bij dat mensen in bezwaarzaken – de eerste ronde van een rechtszaak tegen de overheid – lang niet altijd in aanmerking komen voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Vaak wordt verondersteld dat zij dat zelf wel kunnen. Vermaat: “Natuurlijk, als je alleen gegevens aan een overheidsinstantie hoeft te leveren, dan heb je geen advocaat nodig. Maar bezwaar behelst vaak meer. Bijvoorbeeld als niet duidelijk is wát moet worden aangeleverd, als de verwevenheid met allerlei bureaucratische regels een wellicht juridisch niet zo ingewikkelde zaak toch niet-behapbaar maakt voor mensen of als het niet alleen om de feiten gaat, maar ook om het juridisch kader. Weet je waarom de toeslagenaffaire ook zo uit de hand is gelopen? Omdat de gedupeerden in de veronderstelling leefden dat ze geen recht hadden op een toevoeging.”

'In 60 procent van alle zaken is de overheid zelf partij’

Sterke eerste lijn

Hoe het ook zij, iedereen is het erover eens dat de weg van gerechtelijke procedures niet altijd de beste of snelste is. Daarom kunnen de plannen van Dekker om de dienstverlening van de dertig juridische loketten in Nederland – de zogeheten eerste lijn – te versterken, op steun rekenen. Het idee is dat er dan minder zaken doorstromen naar de tweede lijn, die van de sociaal advocaten. Twijfel is er wel of de loketten zijn toegerust voor deze uitbreiding van hun takenpakket; nu zijn ze er alleen voor informatie, een eerste, basaal advies en doorverwijzing naar de advocatuur of een mediator. Ze maken bijvoorbeeld geen dossier aan en nemen ook geen contact op met wederpartijen.

“Ik vraag me af of de huidige juridisch loketten hiervoor voldoende inhoudelijke expertise hebben”, zegt Vermaat. “De fysieke loketten waren altijd al maar één middag per week open en tijdens corona zijn ze alleen bereikbaar per mail of telefoon. Vrij mager dus, en dat helpt natuurlijk niet”, vult Ernst Radius aan, senior adviseur bij Sociaal Werk Nederland, de brancheorganisatie voor het sociaal werk in Nederland.

Eenvoudig overleggen

Het nieuwe stelsel voor gesubsidieerde rechtsbijstand wordt een zaak van het nieuwe kabinet. Maar dat hoeft niet te haasten, want invoering is pas gepland in 2025. De werkwijze is dit keer namelijk anders: niet eerst een wetsvoorstel maken en dan maar kijken hoe het uitpakt, maar leren in de praktijk, bijstellen en pas daarna de wetgeving aanpassen. Dekker heeft dan ook 10 miljoen euro uitgetrokken voor pilotprojecten en praktijkexperimenten.

In een van die pilots gaan de medewerkers van het juridisch loket nauwer samenwerken met sociaal advocaten en sociaal raadslieden. De laatsten wijzen in een gemeente de weg in wetten, regelingen en formulieren en helpen inwoners die zijn vastgelopen in rekeningen, toeslagen, schulden en wat al niet meer. “Sociaal raadslieden zijn geen juristen, maar sociaal werkers met financieel-juridische expertise”, zegt Radius, bij wiens organisatie deze beroepsgroep is aangesloten.

De betere samenwerking moet bijdragen aan versteviging van de eerste lijn. In de vijf pilotgemeenten hebben de drie partijen elkaars telefoonnummer – wat elders niet het geval is. Radius: “Sociaal raadslieden kunnen dan eenvoudig overleggen met de advocaten over lastige juridische vragen of als niet duidelijk is of een advocaat nodig is. Omgekeerd ontlasten zij de advocaten, bijvoorbeeld door administratief orde op zaken te stellen. Dat is werk dat niet wordt gedekt door de vergoeding die advocaten krijgen en dat net zo goed door sociaal raadslieden kan worden gedaan.”

Overigens zijn sociaal raadslieden maar in 150 van de 352 gemeenten actief, voornamelijk in (middel)grote steden. Sociaal Werk Nederland gaat daarom onderzoeken hoe ook in andere gemeenten laagdrempelige sociaaljuridische ondersteuning tot stand kan komen. “Denk aan een inloopspreekuur in bibliotheken van sociaal raadslieden uit een naburige gemeente of lokale goed getrainde vrijwilligers met professionele ondersteuning van sociaal raadslieden.”

Weeffout hersteld in Rotterdam-Zuid

 Een weeffout. Zo omschrijft Nicole Geurts, projectleider bij de gemeente Rotterdam, de situatie dat er in sociale wijkteams geen juridische dienstverleners zitten. De pilot in de wijk Hillesluis in Rotterdam-Zuid, die eind 2019 van start ging, heeft dit rechtgezet. Om de week sluiten medewerkers van het juridisch loket en/of sociaal raadslieden hier aan bij het overleg van het wijkteam. Bij de pilot zijn ook sociaal advocaten betrokken.

Geurts: “In Rotterdam-Zuid hangen de juridische problemen vaak nauw samen met sociale problematiek. Het doel van de pilot is om hechtere verbindingen te realiseren tussen het sociaal en juridisch domein. Daardoor worden de verschillende kanten van de problemen van mensen opgepakt door de meest aangewezen hulpverlener. Dit moet leiden tot betere en snellere oplossingen.”

Omdat de leden van wijkteams geen juristen zijn, bestond altijd het risico dat de juridische aspecten van een casus over het hoofd werden gezien. “Als dat te lang duurt, is iemand zijn of haar huis kwijt, zijn de schulden tot onvoorstelbare hoogten opgelopen, fatale bezwaartermijnen gemist en zijn mensen de grip op hun leven nog verder kwijt.”

Nu zijn de lijnen kort en dat werkt goed, aldus Geurts. “Voorheen verwezen de wijkteams inwoners wel naar juridische hulp, maar dan moesten ze maar hopen dat de mensen die stap ook echt zetten. Andersom ook, als juristen iemand zagen bij wie veel meer speelde, moesten ze via het algemene telefoonnummer contact opnemen met de gemeente. Nu hebben de professionals elkaars directe nummer. Ze kennen elkaar en pakken daardoor eerder de telefoon om een casus te bespreken.”

Gesneden koek

Vermaat zou het goed vinden als ook sociaal advocaten en inhoudelijk deskundigen van Stichting MEE en Wmo-cliëntondersteuners meer gingen samenwerken. “Hoe indicaties moeten worden gesteld, welke uitvoeringsregeltjes er zijn en hoe de hazen in de praktijk lopen, is voor hen gesneden koek. Maar zij zijn minder goed ingevoerd in algemene juridische en procesrechtelijke kwesties. Van elkaars specifieke kennis kunnen beide groepen profiteren. Idealiter leidt dit tot minder bezwaar- en beroepsprocedures, omdat er in een eerder stadium een oplossing wordt gevonden.”

Er zijn ook pilots die het sociaal en juridisch domein dichter bij elkaar moeten brengen (zie kaders). “In de praktijk hebben mensen die gebruikmaken van gesubsideerde rechtsbijstand, meerdere en ook niet-juridische problemen: bijvoorbeeld een conflict met de gemeente over bijzondere bijstand, schulden én een scheiding. Dan is het goed als wordt afgepeld welk deel van het werk bij een advocaat hoort, bij een juridisch dienstverlener in de eerste lijn en bij hulpverleners in het sociaal domein. Zo kun je mensen eerder en integraal helpen”, zegt Radius.

Pilots Divosa

Divosa gaat de komende twee jaar pilots uitvoeren om in de praktijk uit te vinden hoe op lokaal niveau de verbinding tussen het sociaal en juridisch domein sterker kan worden. Hoe kan je als gemeente voorkomen dat burgers met je in conflict raken? Hoe zorg je voor beter contact en maatwerk? Hoe creëer je een goede machtsbalans tussen inwoner en gemeente, die niet alleen uitvoerder van verschillende wetten is, maar ook de partij die de sociaaljuridische ondersteuning moet optuigen? De pilots vinden plaats in tien tot twaalf gemeenten. Divosa werkt hierbij samen met sociaal advocaten en sociaal raadslieden, het juridisch loket, buurthuizen, bibliotheken en wijkteams. Het project is gestart op 1 november 2020 en loopt tot eind 2022. Het kabinet heeft hiervoor subsidie beschikbaar gesteld. Geïnteresseerd? Neem contact op met programmamanager Frits Dreschler via fdreschler@divosa.nl of 0618519026.

 

Geen vervelend briefje

Maar met een robuuste eerste lijn alleen zijn we er niet. De overheid moet ook kritisch naar zichzelf kijken: in zo’n 60 procent van alle rechtszaken is zij zelf partij. 30 procent daarvan is strafrecht, de rest is vreemdelingenrecht en bestuursrecht. In dat laatste compartiment laten gemeenten zich niet onbetuigd. Als uitgever van vergunningen en subsidies, maar zeker ook in het sociaal domein, als uitvoerder van Participatiewet, Jeugdwet, Wmo en Wet gemeentelijke schuldhulpverlening. Dekker wil dat ambtenaren voortaan eerst eens kijken of er niet samen uit te komen valt voordat ze in de reflex schieten van ‘Maak maar bezwaar als je het er niet mee eens bent.’ De gemeente Tilburg werkt al een paar jaar zo. “Inwoners die zich bij ons melden, willen een besluit. Over de aanvraag van een uitkering, een voorziening of vergunning. Wij hebben de medewerkers in de frontlinie getraind om dit goed af te handelen. Niet op vrijdagavond een vervelend afwijzingsbriefje sturen, zodat iemand zich het hele weekeinde zit op te vreten. Niet meteen ‘nee’ zeggen, maar kijken wat er wel mogelijk is. Af en toe is het bijvoorbeeld wijs om korte tijd te gedogen dat iemand zonder briefadres een bijstandsuitkering krijgt. Of om in het belang van het kind een basisschool verderop te zoeken, hoewel de regels rond leerlingenvervoer voorschrijven dat het de dichtstbijzijnde school moet zijn”, vertelt Stijn van Rooij, afdelingshoofd Juridische Zaken.

Zo’n oplossing is in het belang van de inwoner en in dat van de gemeente, vindt hij. “Het is beter dat een ambtenaar in het sociaal domein een uurtje extra in een zaak steekt dan dat juristen zich ermee gaan bezighouden. Dan wordt het per definitie duurder, complexer en tijdrovender.”

‘De dossiers zijn drie keer zo dik als twintig jaar geleden’

Informele aanpakkers

Tilburgers die toch bezwaar maken tegen een besluit van de gemeente, worden nog dezelfde dag gebeld door een jurist in de rol van ‘informele aanpakker’. “Die biedt een luisterend oor en probeert op een mediationachtige manier een oplossing te vinden tussen vakafdeling en bezwaarmaker. Soms wordt het besluit herzien, soms wordt gezamenlijk een andere oplossing gevonden en soms blijft het zoals het is. In alle gevallen zie je dat de mindset van de bezwaarmakers verandert. Zij voelen zich gehoord, er komt een gelijkwaardige dialoog tot stand. Het resultaat? In het sociaal domein wordt 37 procent van de bezwaarschriften ingetrokken en in het algemeen domein 51 procent. Een schoolvoorbeeld van dejuridiseren.”

Van Rooij moest wel zijn best doen om zijn juristen te enthousiasmeren voor de functie van informele aanpakker. “Sommige medewerkers zeiden: niks voor mij, ik heb een juridische opleiding, ik wil doorwrochte stukken schrijven en pleiten bij de rechtbank. Het is een andere manier van denken en doen, die communicatieve vaardigheden vergt en het vermogen om verbinding te maken. Uiteindelijk waren er drie mensen bereid en hen hebben we ondersteund met opleidingen en trainingen. Inmiddels hebben we zes informele aanpakkers.”

Critici zijn er ook. Zij zeggen: hartstikke goed dat gemeenteambtenaren zich zo opstellen, maar niet alles valt te schikken en te plooien. Mensen procederen namelijk ook tegen de gemeente omdat die vrij harde, ingrijpende besluiten neemt over inkomen en (jeugd)zorg. Vermaat: “Het klinkt zwaar, maar het gaat om de rechtsstaat, het organiseren van tegenspraak en mogelijkheden om je teweer te stellen tegen de gemeente. Uit onderzoek blijkt dat het vertrouwen van mensen in de overheid toeneemt als zij toegang hebben tot goede rechtsbescherming. Bovendien gaat het om mensen met een smalle beurs, bij wie de marges klein zijn en voor wie verlies van inkomen al snel leidt tot een drama.”

Boter op het hoofd

Ook in bredere zin heeft de overheid boter op haar hoofd bij de juridisering van de samenleving en het sociaal domein. Want wie scheidt al die ingewikkelde wetten en regels af? Wie heeft ervoor gezorgd dat inwoners gemakkelijker de paus te spreken krijgen dan een ambtenaar? Juist.

Vermaat: “Een groot deel van de mensen op minimumniveau heeft psychische problemen, schulden en een zeer matig taal- en opleidingsniveau. Tegelijk zijn de wetten en regels de afgelopen jaren enorm toegenomen in omvang en complexiteit. Het cliché wil ‘Voor elke wet een ander loket’, maar het is écht zo. De dossiers in mijn sociale zekerheidszaken zijn gemiddeld twee of drie keer zo dik als twintig jaar geleden. Dat komt ook doordat het inkomen van veel uitkeringsgerechtigden uit meer dan tien bronnen komt. Valt er een weg, dan verandert er ook iets bij de andere bronnen. Dat vraagt om actie, maar onze klantenkring overziet dat niet en maakt fouten – met soms onherstelbare schade tot gevolg.” Daar komt bij dat veel overheidsinstanties feitelijk niet meer benaderbaar zijn. Alles gaat digitaal en op afstand, gewoon even langsgaan bij de gemeente, het UWV of de Belastingdienst is er niet meer bij. Volgens Radius heeft dit samenspel geleid tot alleen maar grotere problemen bij kwetsbare mensen. “Vroeger meldden mensen zich met een schoenendoos met ellende bij een sociaal raadsman of -vrouw, tegenwoordig met een vuilniszak.” Vermaat: “Een overheid die minder procedures wil, moet als eerste de fysieke loketten terugbrengen. En daar medewerkers neerzetten die de bevoegdheid hebben uitzonderingen te maken en te zoeken naar menselijke, redelijke uitkomsten.”

Sociale advocatuur uitgehold?

Een slepende discussie gaat over de vergoedingen van de advocaten die mensen met een kleine portemonnee bijstaan. Zij klagen dat ze vaak veel meer uren aan zaken besteden dan dat ze betaald krijgen van de overheid. Zeker 70 procent van de sociaal advocaten overweegt zelfs om helemaal te stoppen, blijkt uit een enquête van de SP uit 2019.

Adviescommissies stelden in 2015 en 2017 dat de regering er geld bij moest doen, maar daaraan is tot nu toe geen gehoor gegeven. Hoewel, tijdens het laatste debat in de Tweede Kamer in januari, liet minister Dekker zich ontvallen dat de tarifering binnen de gesubsidieerde rechtsbijstand ‘echt verbetering behoeft’. Dat kwam misschien door het momentum, vlak na de val van het kabinet-Rutte III vanwege de toeslagenaffaire. Voorlopig wil Dekker de tarieven verhogen door minder zaken te voeren. ‘10 procent minder zaken, is een 10 tot 20 procent hoger tarief voor sociaal advocaten.’ Verder moeten er rechtshulppakketten komen die voorzien in behandeling van een bepaald probleem voor een vooraf bepaalde prijs. En ook commerciële partijen zoals rechtsbijstandsverzekeraars mogen straks toevoegingenzaken doen.