wil ik dat het geld of de voorziening alleen terechtkomen bij de mensen die het écht nodig hebben, met het onvermijdelijke gevolg dat de bijbehorende regels erg ingewikkeld zijn? Of kies ik voor eenvoud, met het risico dat weleens iemand een onterecht voordeel krijgt? Een precisiebombardement of een schot hagel?
Diana Starmans neigt steeds meer tot het laatste. “Soms zijn ongerichte maatregelen veel effectiever dan gerichte. Bij aparte regels voor iedere doelgroep kom je op een punt dat de medewerkers van publieke dienstverleners het niet meer begrijpen, laat staan de inwoners. Mensen zien door de bomen het bos niet meer, het is twijfelachtig of ze wel in aanmerking komen voor een regeling, wat aan onze kant leidt tot herstelwerkzaamheden en terugvorderingen – wat weer leidt tot hogere uitvoeringskosten. We moeten veel grofmaziger durven kijken naar wet- en regelgeving. Dat levert inkomenszekerheid op voor burgers en wij hebben minder mensen nodig om de regels te kunnen uitvoeren. Met eenvoud en voorspelbaarheid kunnen we het vertrouwen in de overheid herstellen.”
Piept en kraakt
Na een lange loopbaan bij verschillende gemeenten, waaronder Amsterdam en Groningen, trad Starmans in 2020 toe tot de raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (SVB). Die is verantwoordelijk voor de uitvoering van zeventien regelingen in Nederland, zoals de AOW, de kinderbijslag en het persoonsgebonden budget (pgb). In totaal keerde de SVB in 2023 54,4 miljard euro uit. Starmans is ook lid van de stuurgroep ‘Staat van de Uitvoering’, die namens 38 publieke dienstverleners – naast SVB bijvoorbeeld ook CBR, CJIB, UWV en DUO – periodiek een rapport aanbiedt aan de Tweede Kamer over de knelpunten in de uitvoeringspraktijk.
“Het piept en kraakt in de publieke dienstverlening”, verwijst ze naar het eerste rapport dat in januari 2023 verscheen. “Grote boosdoener zijn de regels, de hoeveelheid en de complexiteit ervan. Ter illustratie: nieuwe medewerkers van de SVB hebben anderhalf jaar opleiding nodig voordat ze het werk goed kunnen doen. Heel lang hebben wij, gemeenten, UWV en andere uitvoerders ingezet op extra capaciteit. Maar omdat de arbeidsmarkt structureel krap is, loopt die weg dood.”
Ze vervolgt: “Er moet een einde komen aan de incidentenreflex in de politiek. Denk aan de commissie-Bosman, die in 2021 onderzoek deed naar het functioneren van publieke dienstverleners en constateerde dat Tweede Kamerleden op ieder incident reageren met nieuwe regels.”
Regels zijn nu eenmaal het product dat de overheid de wereld in brengt, zoals een bakker brood en een tekstschrijver artikelen.
“Ik merk dat langzaam het inzicht ontstaat dat de overheid de oplossing niet altijd moet zoeken in nieuwe wet- en regelgeving of wijziging van bestaande wet- en regelgeving. We moeten echt het aantal nieuwe ambities en regels inperken.”
Geldt dat ook voor de AOW?
“Absoluut. Die wet begon in 1957 zeer overzichtelijk: een ouderdomspensioen van 50 procent van het wettelijk minimumloon per persoon voor gehuwden en van 70 procent voor alleenstaanden. Inmiddels is onze samenleving veranderd en bestaan er steeds meer andere leefvormen, zoals latrelaties, samengestelde gezinnen en vrienden die samenwonen. Dit heeft in de loop van de tijd geleid tot een stapeling van doelgroepenbeleid in de AOW. In totaal hebben we nu te maken met 21 verschillende leefvormen, met allemaal verschillende criteria.”
“Mensen snappen lang niet altijd waar ze recht op hebben. Daardoor ontstaat financiële onzekerheid, terwijl ze juist willen weten waar ze aan toe zijn. Ook voor ons brengt de onnodige complexiteit van het stelsel problemen met zich mee. Het beoordelen van leefvormen is lastig en tijdrovend; soms moeten wij diep de privésituatie induiken. Dan moeten medewerkers vragen stellen als: hoe vaak eet u samen, is het samenwonen tijdelijk of permanent, wie draagt wat bij aan de kosten van levensonderhoud? De uitkomsten zijn ook lang niet altijd consistent. Zo ontvangen drie AOW-gerechtigden die met elkaar in één huis wonen ieder 70 procent, maar als een van de drie overlijdt, wordt dat ineens 50 procent. Dat is niet uit te leggen.”
Diana Starmans
Diana Starmans (1970) studeerde bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam. Zij begon haar loopbaan bij de gemeenten Schiedam en Capelle aan den IJssel. Van 2008 tot 2018 werkte ze bij de gemeente Amsterdam, waarvan de laatste jaren als directeur bestuursadvisering en strategie en loco-gemeentesecretaris. Voordat ze in 2020 aantrad bij de SVB, was ze interim-gemeentesecretaris bij de gemeente Groningen. Starmans is lid van de stuurgroep ‘Staat van de Uitvoering’.
Wat stel je voor?
“De grootste vereenvoudiging kan worden bereikt door iedereen hetzelfde AOW-bedrag te geven, ongeacht z’n leefsituatie. We verwachten dat dit ook kan bijdragen aan het aanpakken van de wooncrisis. In de praktijk deinzen mensen er namelijk voor terug om te gaan samenwonen of iemand in huis te nemen, omdat twee samenwonenden zo’n 935 euro netto per maand minder ontvangen dan twee alleenstaanden. Stel dat van de 1,3 miljoen alleenstaande AOW’ers 1 procent zou gaan samenwonen – niet per se met een partner, maar bijvoorbeeld met een familielid, buur of vriend – , dan komen er in één keer 13.000 woningen vrij.”
“Dat is geen luchtfietserij. Toen de oorlog in Oekraïne uitbrak, werd een uitzondering gemaakt op de regels over het gezamenlijk huishouden en konden AOW’ers Oekraïense ontheemden opvangen zonder negatieve gevolgen voor hun uitkering. Meer dan 2.000 AOW’ers hebben dat daadwerkelijk gedaan.”
“Bovendien weten we dat mensen die samenwonen minder beroep doen op zorg, minder last hebben van eenzaamheid en mantelzorgtaken kunnen vervullen. Laatst sprak ik bijvoorbeeld een oudere dame die een neef bij haar wil laten wonen. Die neef is verslaafd geweest, komt net uit een intramuraal hulpverleningstraject en wil bij haar thuis z’n leven weer opbouwen. Hartstikke goed natuurlijk, maar de teruggang van een alleenstaanden- naar een samenwonenden-AOW kan voor de tante zomaar een kink in de kabel zijn.”
“De vraag is wel wat de hoogte van de AOW moet zijn. Als iedereen 70 procent krijgt, dan betekent dat natuurlijk een aanzienlijke investering. In 2040 telt Nederland 4,5 miljoen AOW’ers – een miljoen meer dan nu, en de AOW kost nu al jaarlijks 48,5 miljard. Maak je er 50 procent van, dan gaat bijna 40 procent van de huidige AOW’ers erop achteruit. Die keuze moet de politiek maken. Het lijkt mij verstandig om een breed kostenbatenonderzoek te doen, waarin ook de maatschappelijke baten die ik net noemde worden meegenomen.”
De koppeling tussen het wettelijk minimumloon en de AOW is al jaren een heet hangijzer. Als het minimumloon stijgt, dan stijgt de AOW mee. Een enorme verhoging van de overheidsuitgaven, terwijl lang niet alle ouderen dat extra inkomen nodig hebben.
“Dat is een politieke discussie. De groep van 3,5 miljoen AOW’ers is heel divers. Sommigen kunnen prima rondkomen omdat ze een aanvullend pensioen hebben, maar er zijn ook schrijnende gevallen van mensen met een onvolledige AOW omdat ze bijvoorbeeld een tijd in het buitenland hebben gewoond en minder recht hebben opgebouwd. De koppeling loslaten voor mensen met een aanvullend pensioen boven een bepaalde grens? Een interessante gedachte voor de politiek. Uitvoeringstechnisch is het in ieder geval erg ingewikkeld. Want dan heeft de SVB de data nodig van de tweehonderd pensioenfondsen in Nederland én van de pensioenen van AOW’ers die in het buitenland wonen. Geen sinecure.”
Een echtpaar met twee bijstandsuitkeringen krijgt nu 1.834 euro netto per maand. Maar als zij twee AOW-uitkeringen krijgen, wordt dat ineens 1.983 euro. Zijn gepensioneerden kwetsbaarder dan bij- standsgerechtigden?
“Ook dit vraagstuk laat ik aan de politiek. Ik houd het bij de oproep die wij samen met onder meer de VNG en het UWV hebben gedaan tijdens de Top Bestaanszeker in januari: rijksoverheid, zorg voor een toereikend sociaal minimum, een zeker en voorspelbaar inkomen voor iedereen, dat voldoende is om alle basisvoorzieningen te kunnen betalen: eten, wonen, gezondheidszorg, meedoen en zorg voor kinderen. In het huidige stelsel van inkomensondersteuning is dat voor veel mensen met een laag inkomen niet het geval. Dit is ook de boodschap die wij hebben meegegeven aan de partijen aan de formatietafel.”
Een andere complicatie ten opzichte van 1957: het aantal AOW’ers met een ‘internationale component’ is beduidend hoger geworden.
“Circa 10 procent van de AOW’ers woont in het buitenland. Ook bij hen moeten we de leefsituatie vaststellen en controleren. In veel landen is het heel normaal dat familieleden (tijdelijk) inwonen. Je kunt je voorstellen hoe lastig en arbeidsintensief de beoordeling is, vanwege culturele verschillen en soms ook een gebrek aan gegevens uit de basisregistratie. Al met al zet de SVB 50 procent van de uitvoeringscapaciteit in voor internationale dienstverlening, voor 13 procent van onze uitkeringsgerechtigden.
Daarnaast zijn er iets minder dan 700.000 mensen die geen volledige AOW hebben, van wie een kleine 400.000 in Nederland wonen. Zij hebben vroeger korter of langer in het buitenland gewoond of zijn hier op latere leeftijd komen wonen. Mogelijk leven zij onder het bestaansminimum. Ik zeg ‘mogelijk’, omdat de SVB niet weet of er sprake is van buitenlands pensioen of vermogen. Voor hen is er een mooie voorziening: de aanvullende inkomensondersteuning (AIO). Maar vermoedelijk maken niet alle AOW’ers die daar recht op hebben er gebruik van.
Daarom hebben we vorig jaar samen met het UWV een pilot gedaan waarin we AVG-proof gegevens konden uitwisselen, zodat we deze groep beter in het vizier kregen. Vervolgens hebben we duizend mensen proactief benaderd, met een brief, kaartje of telefoontje. 80 procent reageerde, 28 mensen hebben alsnog AIO gekregen. En bij een aantal mensen scheelde dat een paar honderd euro per maand.”
28 van de 1.000: een vrij magere oogst.
“De 20 procent die niet heeft gereageerd, is ook een interessante doelgroep. Was onze dienstverlening niet goed genoeg? Begrepen mensen de brief niet? Of willen ze bewust geen AIO aanvragen, omdat ze dat gedoe vinden of omdat ze bang zijn dat ze het later weer moeten terugbetalen? Dat laatste kan een gevolg zijn van de toeslagenaffaire, wat voor mij nog meer reden is om te werken aan het herstel van het vertrouwen in de overheid. Verder hebben we ontdekt dat de vermogensgegevens van de Belastingdienst een belangrijke factor zijn. Nu bleek dat veel mensen niet in aanmerking kwamen om andere redenen dan we kunnen afleiden uit de inkomstengegevens. Een te hoog vermogen bijvoorbeeld. Daarom lopen er nu gesprekken om de pilot uit te breiden met de gegevens van de Belastingdienst. Dan kunnen we voortaan gerichter te werk gaan.”
Hoe zit het met de privacywetgeving?
“Proactief gegevens delen met andere overheidsinstanties is niet altijd mogelijk, omdat de AVG de vereiste wettelijke grondslag beperkt tot de uitvoering van onze regelingen. Voor deze pilot, waarbij ook de Autoriteit Persoonsgegevens betrokken was, heeft het ministerie van SZW een grondslag gerealiseerd. We hebben gewerkt met multiparty computation technology, waarbij de ene partij berekeningen maakt met data van de andere partij, zonder dat die data gedeeld worden. De data van SVB en UWV werden dus versleuteld gecombineerd.”
“Het is heel nuttig als overheidsorganisaties onderling gegevens delen. Het maakt proactieve dienstverlening en automatische toekenningen mogelijk, zodat het niet-gebruik van voorzieningen daalt. Als wijzigingen in de persoonlijke situatie door gegevensdeling worden verwerkt, hoeven burgers zelf minder gegevens te verstrekken. Dan wordt hun individuele doevermogen minder van belang. Soms kan ook de inlichtingenplicht vervallen, met minder terugvorderingen en boetes tot gevolg. Ook gemeenten kunnen baat hebben bij deze werkwijze, bijvoorbeeld om inwoners in beeld te krijgen die onder het sociaal minimum leven.”
Nog meer vereenvoudigingsideeën?
“Heb je even? Nu ontvangen alle ouders kinderbijslag van de SVB. Bijna een miljoen ouders ontvangt daarnaast het inkomensafhankelijke kindgebonden budget via de Dienst Toeslagen, een onderdeel van het ministerie van Financiën. Een deel van de ouders die recht hebben op beide tegemoetkomingen, ervaart knelpunten omdat ze te maken hebben met twee verschillende wetten en twee uitvoerders die opereren in twee verschillende stelsels.”
“Al met al maken circa 70.000 mensen geen gebruik van het kindgebonden budget, terwijl ze daar wel recht op hebben. Laten we het dus gemakkelijker maken en toewerken naar één wet: een integrale kinderbijdrage, deels inkomensafhankelijk, begrijpelijk, met zoveel mogelijk automatische toekenningen.”
“Ook bij het pgb valt nog veel te winnen. Daar gelden maar liefst vier wetten: de Jeugdwet, Wmo, Wet langdurige zorg (Wlz) en Zorgverzekeringswet. Met een beetje pech hebben burgers te maken met ons, de gemeente én het zorgkantoor, die vaak ook nog in verschillende it-omgevingen werken. En onder de Wmo mogen wij gegevens uitwisselen met onze ketenpartners, maar onder de Jeugdwet en de Wlz niet. Dus waarom niet één uniforme pgb-wet?”
Hoe verloopt de samenwerking tussen de SVB en gemeenten?
“Beleidsmatig overleggen we met de VNG, op casusniveau hebben we contact met individuele gemeenten. Zo helpen wij hen bij de vroegsignalering van financiële problemen. Op het moment dat wij horen van een burger dat er schulden zijn, bellen we altijd even met de gemeente in kwestie, in de hoop dat die snel budget- of schuldhulp in gang zet. Meestal gaat dat gelukkig goed. We werken ook samen met gemeenten bij fysieke SVB-loketten in stadhuizen en bibliotheken. Op de dagen dat er geen SVB-medewerker aanwezig is, is de samenwerking virtueel. Gemeentelijke ambtenaren krijgen dan direct een SVB’er aan de lijn die de vraag van een inwoner kan beantwoorden. Er zijn nu tien van zulke loketten in Nederland.”
Zijn er parallellen tussen je werk bij de SVB en je vorige banen bij gemeenten?
“Het was en is mijn drijfveer om het goede te doen voor de burgers die gebruikmaken van onze diensten. Hoe kunnen we hun zekerheid bieden, hen proactief benaderen en het hen zo gemakkelijk mogelijk maken? Als gemeenteambtenaar fietste ik door de straten en dan zag ik van dichtbij voor wie we het deden. Toen ik begon bij de SVB, was ik bang dat de afstand veel groter zou worden. Maar dat is me erg meegevallen. De SVB weet goed wat er leeft onder burgers. We hebben een cliëntenraad, doen burgeronderzoek, bestuderen klachten en bezwaren en maken klantreizen. Zo hebben de cliëntenraad en SVB-collega’s vorig jaar de aanvraag voor een nabestaandenuitkering helemaal doorgelopen, waarna wij het proces en onze communicatieuitingen hebben aangepast.”
Terug naar het begin: het moet allemaal simpeler. Het punt is alleen dat dit al decennia wordt gezegd – zonder dat het gebeurt.
“Klopt, vereenvoudigen is niet eenvoudig. Maar deze roep heeft nog nooit zo luid geklonken als nu. We komen uit een tijd dat politiek, beleid en uitvoering volstrekt gescheiden werelden waren. Dat is aan het kantelen; de drie partijen zitten steeds vaker bij elkaar aan tafel. Politiek en beleid worden ontvankelijker voor het verhaal van de uitvoeringspraktijk over waar het schuurt. Het moet vanzelfsprekend worden om beleid te maken vanuit het perspectief van inwoners en uitvoerders.
De SVB weet als geen ander wat inwoners willen, net als gemeenten. De toenemende samenwerking tussen uitvoering en politiek heeft de afgelopen tijd zeker ook al haar vruchten afgeworpen. Een voorbeeld: de dubbele kinderbijslag bij intensieve zorg. Vanaf 1 juli mogen wij die automatisch toekennen aan ouders van kinderen met Wlz-indicatie. Eerst was daarvoor een aparte, ingewikkelde aanvraagprocedure bij het Centrum Indicatiestelling Zorg vereist. Al met al groeit het besef dat de geloofwaardigheid van de overheid wordt bepaald door de kwaliteit van de publieke dienstverlening. Maar we zijn er nog niet, het moet en kan echt nog beter.”
