het is tegenwoordig bijkans onmogelijk om een briefadres te krijgen. En zo komen de aanvragers dieper in de problemen, want geen briefadres is geen bijstandsuitkering, geen zorgverzekering, geen (schuld)hulpverlening en geen arbeidscontract. Geef die mensen gewoon een briefadres, was de teneur. Maar zo simpel ligt het niet.
Gemeenten wijzen op het precaire evenwicht tussen de plicht om voor kwetsbare inwoners te zorgen enerzijds en de plicht om een correcte en actuele basisregistratie personen te voeren en fraude met publieke middelen tegen te gaan anderzijds. “De essentie van de Wet basisregistratie personen (BRP) is dat de gemeente haar burgers kent en weet te bereiken”, zegt Tjolina Proost, beleidscoördinator maatschappelijke zorg bij onder andere de gemeente Hilversum. “Maar een aanzienlijk deel van de mensen met een briefadres verblijft overal en nergens, dus dan is het de vraag of de BRP wel overeenkomt met de feitelijke situatie.”
Daarbij komt dat fraude met uitkeringen of toeslagen op de loer ligt. Samenwoners vragen bijvoorbeeld een briefadres aan bij een familielid om de volledige eenpersoons huur- en zorgtoeslag te behouden. In het verleden kregen gemeenten het verwijt dat ze te gemakkelijk briefadressen afgaven en zo fraude in de hand werkten. Proost: “De gemeente Hilversum is terughoudend in het ongelimiteerd toekennen van briefadressen. Tegelijk hebben we oog voor kwetsbare groepen, omdat het briefadres hen kan helpen om hun leven weer op te bouwen. Aantoonbaar dak- en thuislozen krijgen altijd een briefadres, net als mensen die tijdelijk zo’n adres nodig hebben om een moeilijke periode in hun leven te overbruggen.”
Iets aan de hand
De Wet BRP bepaalt dat iedereen die vier maanden in een periode van een half jaar rechtmatig in Nederland verblijft, moet beschikken over een adres om bereikbaar te zijn voor de overheid. De eerste optie is het woonadres: het adres waar iemand woont of naar verwachting gedurende drie maanden het vaakst zal overnachten. Beschikt iemand niet over een woonadres, dan moet een briefadres worden geregistreerd. Dat is bijvoorbeeld het adres van een familielid, kennis, maatschappelijke instelling of de gemeente zelf, waar de aanvrager zijn post kan ontvangen. Grosso modo vragen drie groepen mensen een briefadres aan. Permanent dak- en thuislozen, mensen die tijdelijk geen woonadres hebben – bijvoorbeeld na een echtscheiding – en mensen die in een gevangenis of (psychiatrische) opvanginstelling verblijven en dat adres niet formeel willen voeren. Medewerkers Burgerzaken beslissen over de aanvragen. Een lastige taak, aangezien er met briefadressen vaak ‘iets aan de hand is’. Hetzij potentiële fraude, hetzij een hulpvraag. Proost: “Burgerzaken kan fraude opsporen door door te vragen. Hoe meer vragen, hoe meer er boven water komt. Een aanvrager laat zich bijvoorbeeld ontvallen dat hij zijn papieren thuis heeft. Wat is ‘thuis’ dan?” Bij hulpvragen is het verstandig dat Burgerzaken een beroep doet op het sociaal domein, stelt Ronald Zijlstra, strategisch adviseur van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB). “In het contact met de aanvrager moet de ‘vraag achter de vraag’ worden herkend, maar Burgerzaken heeft niet de competenties om de persoonlijke situatie van de aanvrager in volle omvang in te schatten.”
In Hilversum werken Burgerzaken en het sociaal domein inderdaad nauw samen. Proost: “Als iemands verblijfsplaats niet is vast te stellen en Burgerzaken een hulpvraag vermoedt, dragen zij de case over aan het Sociaal Plein. Dan gaan we in gesprek over zijn of haar situatie, toekomstplannen en de haalbaarheid daarvan. Ook wordt gekeken of een briefadres nodig is uit zorgoverwegingen. Als blijkt dat hulpverlening en re-integratie in een andere gemeente kansrijker zijn, dragen we iemand in overleg daarnaartoe over.” (zie kader: Voorbeeldstappenplan)
Financiële gevolgen
Niet alleen voor de aanvrager hangt er veel af van het briefadres, maar ook voor de gemeente. Aanvragers komen namelijk vaak in aanmerking voor een bijstandsuitkering, schuldhulpverlening en/of Wmo-zorg – waarvoor de gemeente in kwestie dan ook moet betalen. Maar wie zegt dat deze mensen zich wel ophouden binnen de gemeentegrenzen? “Het risico is dat je een uitkering en voorzieningen verstrekt aan mensen die de facto niet in jouw gemeente verblijven. De financiële consequenties van een briefadres zijn dus groot. Tegelijk verplicht het Rijk gemeenten om te zorgen dat dak- en thuislozen overal terechtkunnen voor maatschappelijke opvang. En dit alles in een tijd dat de budgettaire druk op het sociaal domein enorm is”, zegt Anne de Vries, beleidsadviseur beschermd wonen en maatschappelijke opvang bij de gemeente Ede.
Om de bezitters van een briefadres te traceren, hanteren sommige gemeenten een meldplicht. In Hilversum moeten zij bijvoorbeeld minimaal eens per drie maanden hun gezicht laten zien en in Ede iedere week. De Vries: “Doen ze dat niet, dan schorten we de uitkering op.” Is het helemaal niet meer mogelijk om in contact met iemand te komen en leveren ook het mailadres, mobiele telefoonnummer, Suwi-net, familieleden en een eventuele werkgever niets op, dan beëindigt de gemeente het briefadres ambtshalve. Zijlstra: “‘Vertrokken Onbekend Waarheen’, in het jargon. Een brief met dit voornemen gaat dan naar het briefadres. Na de in deze brief genoemde termijn verstuurt de gemeente een brief met het formele besluit tot beëindiging en vervolgens staan beroep en bezwaar open.”
Heldere categorie
Het briefadres en de daarmee samenhangende uitkering levert soms ook spanning op met de Participatiewet. Esmé Joosten, programmaleider armoedebestrijding bij de gemeente Nieuwegein: “Volgens de Participatiewet hebben mensen recht op een uitkering als ze wonen of verblijven in een gemeente. Maar van deze mensen weet je dat niet altijd. Dus als Burgerzaken aan de poort soepeler is met het verstrekken van een briefadres, kan er later weer een probleem ontstaan met de handhaving. Het lijkt wel of daar niet goed over is nagedacht.”
Een ander probleem is dat aanvragers niet altijd in een heldere categorie vallen. Zo komen mensen die eigenlijk wel een woonadres hebben, volgens de Wet BRP niet in aanmerking voor een briefadres. “Denk aan de situatie dat iemand voor langere tijd ergens logeert, maar de hoofdbewoners niet willen dat hij zich inschrijft op dat adres. Bijvoorbeeld omdat zij dan worden gekort op hun uitkering vanwege de kostendelersnorm of omdat de aanvrager schulden heeft en zij niet willen worden meegesleept in de financiële problemen”, zegt Joosten.
Kleinere regiogemeenten weigeren daklozen weleens een brieadres door hen te verwijzen naar de centrumgemeente onder het mom van: daar zijn de daklozenvoorzieningen. In niet alle regiogemeenten is men bij Burgerzaken voldoende op de hoogte van de eigen verantwoordelijkheid die íedere gemeente sinds 2015 heeft voor de maatschappelijke opvang. Joosten: “Onze gemeente heeft zelf geen instelling voor maatschappelijke opvang die als briefadres kan fungeren, maar voor mensen uit Nieuwegein is het niet altijd eenvoudig om zich in te schrijven in Utrecht – de centrumgemeente die dat wel heeft. Die wijst zo’n verzoek soms af met een beroep op een gebrek aan regiobinding. In dat geval komt de aanvrager weer terug naar Nieuwegein en bekijkt onze sociale dienst of hij hulp kan krijgen, zodat we kunnen toewerken naar een meer permanente oplossing. Maar op termijn gaan we misschien wel zorgen voor een ‘eigen’ briefadres, bijvoorbeeld bij de gemeente zelf.”
Thuisloos, adresloos of zelfredzaam adresloos?
- Thuislozen: hebben een briefadres bij familie, vrienden of de instelling waar ze langdurig worden opgevangen. Zij hebben een adres in de zin van artikel 1 van de Wet BRP; de gemeente van het briefadres is verantwoordelijk voor de bijstand.
- Adreslozen: zwervende daklozen zonder briefadres. Voor hen wordt de bijstandsverlening uitgevoerd door de centrumgemeente in de regio. In dit geval worden vaak zeven-dagen-formulieren gebruikt. Daarop vult de betrokkene zijn verblijfslocaties in, zodat duidelijk wordt waar iemand feitelijk verblijft en de gemeente dat kan controleren.
- Zelfredzame adreslozen: dak- of thuisloos geraakt door ontslag, te weinig zzp-inkomsten, een echtscheiding of ernstige schulden. Gemeenten zien hen als voldoende zelfredzaam, omdat zij geen psychiatrische of verslavingsproblemen hebben. Deze mensen willen vaak niet naar de daklozenopvang en slapen bijvoorbeeld in hun auto, een vakantiepark of op de bank van familie of vrienden. Maar ook zij moeten een beroep kunnen doen op de overheid, aldus de Nationale ombudsman in maart 2019 in een brief aan gemeenten. ‘Hun veronderstelde zelfredzaamheid blijkt vaak een illusie. Door stress, gebrek aan geld en tijd hebben zij weinig (mentale) ruimte om alles weer op orde te krijgen. En als zij dit wel proberen, lopen zij al snel tegen door de overheid zelf opgeworpen drempels op. Dit moet veranderen.’ Voorkom dat deze mensen niet staan ingeschreven in de BRP, benadrukt de ombudsman. ‘Deze inschrijving is essentieel voor toegang tot voorzieningen. Stuur hen daarom niet weg, maar wees oplossingsgericht en werk samen met andere gemeenten.’
Niet zomaar
Ede, Hilversum en Nieuwegein herkennen zich niet in het in De Monitor geschetste beeld dat aanvragen ‘zomaar’ worden afgewezen. Deze gemeenten doen naar eigen zeggen zorgvuldig onderzoek, werken met vragenlijsten en bij betrokkenheid van het sociaal domein volgt altijd een gesprek. De aanvraag wordt geweigerd als iemand al een woon- of briefadres heeft, onrechtmatig in Nederland verblijft of als na veel moeite zijn identiteit niet kan worden vastgesteld. Tegen de weigering is bezwaar en beroep mogelijk. Proost: “De belangrijkste weigeringsgrond is dat de aanvrager al een woonadres heeft. Of dat iemand weigert de aanvullende documenten of informatie te verstrekken die nodig zijn voor een goede inhoudelijke beoordeling. Hierover communiceren we helder met de aanvrager.”
Erna Bijl de Vroe, ambtenaar op het ministerie van BZK, zei in De Monitor dat het belangrijk is dat gemeenten een persoonlijk gesprek met aanvragers voeren. ‘Ik begrijp best dat je begint met een aanvraagformulier, maar gebruik dat formulier als leidraad in je gesprek. En laat het daar niet bij, want alleen aan de hand van een ingevuld formulier is het heel moeilijk te beoordelen of mensen nou daadwerkelijk dakloos zijn of de boel proberen te besodemieteren.’ Ook de Nationale ombudsman pleit voor maatwerk en een ‘persoonsgerichte’ benadering.
Voorbeeldstappenplan
- Stel vast om welke situatie het gaat:
- Iemand die niet is ingeschreven als ingezetene in Nederland (bijvoorbeeld ‘Vertrokken Onbekend Waarheen’ of niet ingeschreven in de BRP): check of hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar ten minste twee derde van de tijd in Nederland zal verblijven (artikel 2.4 Wet BRP).
- Iemand die ingeschreven staat op een adres waar hij feitelijk niet meer verblijft.
- Woont iemand op meerdere adressen? Stel vast op welk adres hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste keren zal overnachten (artikel 1.1 sub o, onder 10 Wet BRP)
- Is dit adres in jouw gemeente: schrijf de persoon in (op dit woonadres) in jouw gemeente.
- Is dit adres in een andere gemeente: draag hem in overleg over aan die gemeente.
- Heeft iemand geen adres waar hij woont? Ga dan na op welk adres hij de komende drie maanden het meest zal overnachten (artikel 1.1 sub o, onder 20 Wet BRP)
- Is dit adres in jouw gemeente: schrijf de persoon in (op dit adres) in jouw gemeente.
- Is dit adres in een andere gemeente: draag hem in overleg over aan die gemeente.
- Kan niet worden bepaald waar iemand de komende drie maanden het meest overnacht? Dan moet hij ingeschreven worden op een briefadres (artikel 2.23 Wet BRP). Probeer te achterhalen waar hij zich wil vestigen (toekomstige vestigingsgemeente). In welke gemeente heeft iemand bijvoorbeeld een sociaal netwerk, uitzicht op werk, een woning of hulpverlening?
- Is dit jouw gemeente: schrijf de persoon in (op een briefadres) in jouw gemeente.
- Is dit een andere gemeente: draag hem in overleg over aan de gemeente waar hij op duidelijke gronden wil verblijven.
- Kan de toekomstige vestigingsgemeente niet worden bepaald? Draag de betrokkene in overleg over aan de herkomstgemeente. Dit is de plaats waar iemand voor het laatst een half jaar stond ingeschreven in de BRP.
Bron: Werkinstructie toewijzing briefadres regio Gooi- en Vechtstreek
Creatieve oplossing
Voor mensen die niet in het systeem van de Wet BRP passen, moeten gemeenten een creatieve oplossing zoeken, beaamt Zijlstra van de NVVB. “Sommige mensen hoppen van adres naar adres. Zij hebben zogezegd meerdere woonadressen. Deze aanvragers zijn niet geholpen met inschrijving op een van die adressen, omdat ze dan vaak last krijgen met de hoofdbewoners. Máár: niet inschrijven levert nog meer problemen op. De oplossing is dan een tijdelijk briefadres, ondanks dat dit formeel niet mag volgens de BRP omdat er een woonadres is. Daarna moet de gemeente de aanvrager wel goed monitoren, samen met het sociaal domein. Spreek bijvoorbeeld met iemand af dat hij zich na een bepaalde termijn meldt om te bekijken of het briefadres nog nodig is.”
Goed doorgedrongen is in ieder geval het besef dat een briefadres ook een hoop leed en kosten kan voorkómen. Zonder verdwijnen mensen uit het systeem en zijn ze onzichtbaar voor de overheid – met alle gevolgen van dien. “Tegenover het recht op bijstand staan een aantal verplichtingen. Van deze groep weten we lang niet altijd of ze die wel nakomen. Aan de andere kant: als de uitkering niet op gang komt, worden de problemen rond armoede en schulden alleen maar groter”, zegt Joosten. Proost benadrukt dat haar gemeente de dak- en thuislozen met een briefadres goed begeleidt. “Zij krijgen een regisseur die kijkt of verdere gemeentelijke ondersteuning nodig is en hierbij de weg wijst. Deze regisseur blijft gekoppeld aan de persoon totdat dit niet meer nodig is.”
Wijziging van de Wet BRP
Naar aanleiding van Kamervragen over de problematiek rond het briefadres bereidt staatsecretaris Knops van BZK een wijziging van de Wet BRP voor. ‘Aangezien de bewoordingen van de wet in de dagelijkse uitvoeringspraktijk van gemeenten nog niet altijd duidelijk genoeg zijn, wordt de wet aangescherpt’, aldus een woordvoerder van de staatssecretaris. Een van de voorstellen is dat gemeenten mensen ook ‘ambtshalve’ kunnen inschrijven op een briefadres – met toestemming van de briefadresgever – of op het adres van de gemeente. “Deze wetswijziging biedt gemeenten nieuwe mogelijkheden om mensen die in de gemeente verblijven maar niet beschikken over een woonadres, te voorzien van een briefadres. Dat is voor deze mensen een groot voordeel. Het alternatief is uitschrijven als ‘Vertrokken Onbekend Waarheen’ met als gevolg dat uitkeringen, verzekeringen en voorzieningen stoppen”, zegt een woordvoerder van de VNG.
Het wetsvoorstel is momenteel in voorbereiding; deze zomer wordt een consultatie verwacht. Het is een verzamelwet: de wijziging rond de briefadressen wordt samengevoegd met een aantal wijzigingen van de wet BRP die al ‘op de plank’ lagen. Naar verwachting gaat het wetsvoorstel dit najaar naar de Tweede Kamer. Inwerkingtreding is voorzien voor medio 2020.
Gesprek Daarnaast is Knops in gesprek gegaan met de NVVB over de modelbeleidsregel die deze vereniging in 2017 heeft opgesteld als hulpmiddel voor gemeenten. In De Monitor werd gesuggereerd dat deze modelbeleidsregel strengere voorwaarden stelt dan de Wet BRP. Bijvoorbeeld: geen hulpverlening, geen briefadres. De NVVB ontkent dat de modelbeleidsregel dit soort voorwaarden stelt – de wet is volgens de vereniging altijd doorslaggevend. Het gesprek met Knops heeft ertoe geleid dat de maximale termijn van zes maanden – een periode van maximaal drie maanden met één verlenging van maximaal drie maanden – voor mensen die tijdelijk een briefadres nodig hebben, uit de modelbeleidsregel wordt gehaald. De termijn kan straks dus telkens opnieuw worden verlengd.
Al in 2016 heeft het ministerie van BZK een circulaire opgesteld om de wettelijke verplichtingen van gemeenten te verduidelijken. Een jaar later volgde een stappenplan om situaties die om maatwerk vragen, beter te kunnen beoordelen. Het ministerie heeft ook workshops georganiseerd voor gemeenten en dit voorjaar werd in het hele land een educatieve theatervoorstelling opgevoerd voor medewerkers van gemeenten. Doel was onder andere het stimuleren van de samenwerking tussen Burgerzaken en het sociaal domein.
