De boodschappenkwestie deed de emotionele gevoelstemperatuur in wintertijd stijgen.

In het kort: een moeder kocht boodschappen voor haar dochter. Dochter, een bijstandsmoeder, gaf dit niet door aan de gemeente Wijdemeren. De vrouw moet nu 7.000 euro aan bijstand terugbetalen. Berichten hierover werden in een van de noordelijkste puntjes van ons land door Ernst Ottens met stijgende verbazing gelezen. Bij de gemeente Het Hogeland, die ook de zeehonden van Pieterburen onder haar inwoners mag scharen, is hij directeur van Werkplein Ability dat de Participatiewet uitvoert. “Ga eens na: de overheid zegt te hechten aan zelfredzaamheid. Dan láát deze mevrouw zich steunen door haar netwerk en wordt ze door diezelfde overheid weer afgestraft. Daarom wordt de overheid niet meer vertrouwd. Het erge is: ik ben zelf onderdeel van die overheid. Ik, en met mij veel collega’s, zijn ons ervan bewust dat het anders moet.”

Over de oplossingsrichting is Ottens stellig: de mensen deugen, de wet niet. “De gemiddelde uitvoerder kijkt naar wet- en regelgeving en het gemeentebeleid en probeert dat zo goed mogelijk uit te voeren binnen die kaders. Maar eroverheen, dat durven ze niet. Er is bij de uitvoering bijna niemand meer die het totaal overziet, die weet wat de oorspronkelijke uitgangspunten van de Participatiewet waren en waar het naartoe moet. Ook ik niet. De wet is te complex en we zijn allemaal goed in ons eigen stukje.”

Juridische gereedschapskist

Ottens is voor een wereld van ‘noaberschap, naastenliefde en solidariteit’, te beginnen bij de overheid. Termen waarmee Gijsbert Vonk een innige relatie heeft. Op kwajongensachtige toon vertelt de hoogleraar socialezekerheidsrecht hoe hij, toen hij nog werkte als hoofd juridische zaken bij de SVB, voorkwam dat nabestaanden onredelijke terugvorderingen door de brievenbus kregen. Sommige SVB-kantoren hadden achterstanden bij het verwerken van inkomensmutaties die door nabestaanden werden doorgegeven. De teveelbetalingen op grond van de Algemene Nabestaandenwet die daardoor ontstonden, moesten volgens de wet achteraf toch geheel worden teruggevorderd. Dat kon gauw in de duizenden euro’s lopen, maar de nabestaanden viel niets te verwijten. “We schreven daarom een beleidsregel waarin stond dat we toch een redelijkheidstoets toepasten.” Zo kregen medewerkers meer ruimte voor maatwerk. “Onze beleidsregel was niet in lijn met wat Den Haag voorschreef, maar we hebben ‘m als SVB toch een aantal keer kunnen gebruiken in zaken waar iets raars aan de hand was, waar in onze ogen de menselijke maat ontbrak.”

Pas toen een rechter terloops opmerkte dat de beleidsregel ‘buitenwettelijk begunstigend’ was, besloot de SVB ermee te stoppen. Inmiddels, met de toeslagenaffaire in het achterhoofd, heeft de verzekeringsbank de beleidsregel weer uit de kast gehaald.

Volgens Vonk mogen gemeenten niet afwijken van de wet en burgers ongunstiger behandelen, maar als je burgers gunstiger behandelt dan de wet voorschrijft, dan is dit veel minder een zaak voor de rechter. “Een rechter constateert weleens dat er buitenwettelijk begunstigd wordt. Die zegt dan: dit mag je doen, zolang je het maar niet willekeurig doet. Als het in een case als die in Wijdemeren beleid is dat de gemeente ondanks de wet coulant is en dit geldt voor álle burgers, dan mag je als gemeente dus afwijken. In dat geval moet je wel verantwoording afleggen aan de Inspectie SZW in Den Haag. Het gebeurt niet vaak dat die er werk van maakt, tenzij een kwestie politiek gevoelig ligt.”

‘Het toepassen van de regels wordt in Nederland als rechtmatiger gezien dan het toepassen van maatwerk’

Terug naar de tekentafel

Ook in de boodschappenkwestie kan de menselijke maat worden toegepast, denkt Vonk. “In de wet staat dat iedere bijstandsgerechtigde een inlichtingenverplichting heeft. Een burger die daaraan niet voldoet, moet op de blaren zitten: het te veel uitbetaalde bedrag wordt teruggevorderd. Maar de ambtenaar en jurist die goed naar de wet kijken, zien dat je alles moet melden waarvan je redelijkerwijs op hoogte kan zijn. Kon deze mevrouw er redelijkerwijs van op de hoogte zijn dat ze de door haar moeder gedoneerde boodschappen – inkomen in natura – moest melden? Dat is maar zeer de vraag. Soms kom je een heel eind met een juridische gereedschapskist.”

Precies daar zit de pijn volgens Vonk en Ottens: de Participatiewet is zo streng en ingewikkeld, dat je jurist moet zijn om te weten welke mogelijkheden er zijn om de menselijke maat toe te passen. “Je moet eerst de hele wet goed kennen voordat je kunt afwijken”, meent ‘participatiedirecteur’ Ottens uit Het Hogeland.

Het is ondoenlijk om in alle gemeenten dan maar een blik juristen open te trekken, dus zit er volgens hoogleraar Vonk maar één ding op. De Participatiewet moet terug naar de tekentafel. Dat de menselijke maat mogelijk niet is toegepast in Wijdemeren, ligt volgens hem meer aan de wetgevende macht dan aan de gemeenteambtenaren. Vonk stelt dat de Wijdemeerse ambtenaren de regels en jurisprudentie volgden. Ze konden in feite niet anders. “Het komt redelijker over als de ambtenaren hadden gezegd: we willen niet dat iemand hier structureel voordeel uit haalt, daarom geven we eerst een waarschuwing. De huidige wet zegt echter dat dit niet kan – het is de burger die de gemeente van de juiste inlichtingen moet voorzien.”

Goede onderbouwing en lef

Vonk wil dat wet- en regelgeving worden verruimd, met die kanttekening dat moet worden gewaakt voor willekeur en voortrekkerij. “Een jongeman met een grote gouden ketting en een wat louche voorkomen heeft evenveel recht op coulance als een op het oog nette vrouw. Dat is wel ingewikkeld. Het vereist heel veel scholing en een andere mentaliteit onder professionals. Leer ambtenaren daarom om te gaan met menselijke maat, zodat ze binnen de regels de redelijkheid in acht kunnen nemen. Delegeer de bevoegdheid aan de uitvoerder.”

Ottens merkt in de praktijk dat het toepassen van de regels makkelijker is dan het leveren van maatwerk. In écht heel schrijnende gevallen gaat bijna iedereen op zoek naar de mogelijkheden van maatwerk, vertelt hij. Maar in meer algemene situaties is dit niet het geval. Dan hoort hij zijn medewerkers over het gelijkheidsbeginsel, precedentwerking, ‘afspraak is afspraak’ en wordt de vraag gesteld wat de accountant ervan zal vinden. “Maatwerk vraagt een goede onderbouwing, kennis van de bestaande regels en het lef om daarvan af te wijken. Het toepassen van de regels wordt in Nederland als rechtmatiger gezien dan het toepassen van maatwerk.” Het levert intern discussies op. “De mensen die leidinggeven aan de organisaties moeten kennis hebben van de materie. Het gezamenlijk bespreken van een casus – intervisie en klankborden – is heel belangrijk. Ook omdat leiding en bestuur soms verder durven gaan dan individuele medewerkers.”

Geest van de armenwet

De boodschappenkwestie kent een lange geschiedenis, legt hoogleraar Gijsbert Vonk uit. De bijstandswet was de rechtsopvolger van de oude armenwet. Deze wet hadden we tot 1963. De armenwet schiep voorzieningen voor de allerarmsten: langdurig werklozen, ouderen zonder geld, weduwen en wezen. Echt het allerlaagste minimumniveau, waarbij de financiële bijdrage het verschil maakte tussen leven en dood. In de negentiende eeuw leefde immers het idee dat je niet zomaar geld moest uitdelen aan de mensen, omdat dit zou leiden tot luiheid. Zo gauw er een andere manier was om geld te krijgen, zoals van de kerk of van buren, was armenzorg niet meer nodig. “De geest van die oude armenzorg is nog steeds zichtbaar. Zodra je wat verdient, is er reden om bijstand terug te trekken. Dit verklaart ook de boodschappenkwestie.”

Opvallend genoeg worden volgens Vonk enkele oorspronkelijke uitgangspunten van de bijstandswet vandaag de dag minder nageleefd. De bijstandswet ging uit van een menswaardig bestaan. Giften moesten worden vrijgelaten, tenzij deze zich niet langer ‘verdroegen’ met de bijstand (bedoeld om in basaal levensonderhoud te kunnen voorzien). Bijstand was geen gunst, maar een recht. “Dat fundament lijken we vergeten. We moeten meer willen begrijpen waarom sommige mensen in de problemen komen. Dat is beter dan steeds schuldigen aan te wijzen.”

In Nederland maken gemeenten zelf uit hoe hoog het bedrag van giften per jaar mag zijn. De gemeente telt alle schenkingen bij elkaar op, ook als die van verschillende personen afkomstig zijn.

Omgekeerd toetsen

Ook jurist Evelien Meester pleit voor een mentaliteitsverandering en training. Zij schreef het boek ‘Maatwerk in het sociaal domein’, waarin ze professionals concrete handvatten geeft om maatwerk toe te passen. Daarnaast ontwikkelde de teammanager innovatie en strategie van kennisorganisatie Stimulansz De Omgekeerde Toets. Dit is een methode die uitgaat van doelmatigheid in plaats van rechtmatigheid, waarbij maatwerk geleverd kan worden door op zoek te gaan naar speelruimte voor de ambtenaar, ten gunste van de burger. Denk aan het toekennen van een extra toeslag aan iemand die daarop volgens de beleidsregels geen recht heeft, waarmee kan worden voorkomen dat hij of zij dakloos raakt.

Meester besprak met zo’n honderd gemeenten honderden real life casussen. Wat bleek: in slechts twee gevallen kon geen maatwerk worden geleverd. De ene keer ging het om een vreemdelingencasus waarbij mogelijk een oorlogsmisdadiger betrokken was. De andere casus betrof een vrouw uit een gezamenlijk huishouden, die per direct uit haar huis weg moest omdat ze door haar partner seksueel werd misbruikt. Zij had een eigen uitkering nodig om een woning te kunnen krijgen. “Dat hebben we toen hogerop gespeeld en met de wethouder besproken”, legt Meester uit. “In het rapport over de kwestie hebben we uitgelegd dat we de wet overtraden, omdat het grondrecht op lichamelijke integriteit hier botste met de bepalingen over de gezamenlijke huishouding uit de Participatiewet. De wet zegt immers dat er sprake is van een gezamenlijke huishouding als twee mensen hun hoofdverblijf hebben op hetzelfde adres en er sprake is van wederzijdse zorg. Het is niet mogelijk er twee gescheiden huishoudens van te maken – de wet biedt daar geen ruimte voor. Het is dwingend recht. We konden dus niet anders.”

Gekleurde blik

Het komt ook voor dat gemeenteambtenaren onterecht varen op eigen opvattingen. In het boek haalt Meester het voorbeeld aan van een alleenstaande moeder met zeven kinderen. Zij kreeg een bijstandsuitkering, terwijl ze eigenlijk nog getrouwd was. Haar ‘man’ woonde ook in de gemeente, alleen niet in hetzelfde huis. Om religieuze redenen wilden zij niet scheiden. “Belangrijk is om te kijken of de blik van de ambtenaar niet gekleurd is, want vaak zijn besluiten niet objectief. De eerste vraag die bij professionals opkomt is vaak: waarom neemt een bijstandsmoeder zeven kinderen? Ook vragen deze medewerkers zich af waarom de gemeente moet betalen, terwijl zij degene is die getrouwd wil blijven. Zeker in ongelovige kring is daar geen begrip voor. Volgens de wet is de meest relevante vraag echter: is er sprake van duurzaam gescheiden leven? Dat is hier overduidelijk het geval. Het is bijna niet mogelijk een wet te interpreteren zonder eigen opvattingen. Daarom is training belangrijk, om te leren te beginnen met wat de burger wil, in plaats van zelf zaken in te kleuren.”

Rugdekking

Directeur van Werkplein Ability Ernst Ottens denkt dat een kwestie zoals die in Wijdemeren zich ook in zijn gemeente kan voordoen. Sterker, zo’n case is er al geweest in Het Hogeland. Hij geeft het voorbeeld van een hobbyschapenboer, van wie bij Het Hogeland niet bekend was dat hij zo’n vijftien tot twintig schapen had. Een schending van de inlichtingenplicht, waardoor de boer (formeel) als fraudeur werd gezien. Hierop werd 40.000 euro aan bijstand teruggevorderd, waar – dat was de regel destijds – nog een boete van 40.000 euro bovenop kwam. Terwijl je met deze hobbyschapen toch al blij mag zijn als je de kosten eruit haalt, concludeerden enkele wethouders en de boeteambtenaar destijds. Toch liet de wet een ruimhartiger behandeling niet toe.

De boeteambtenaar liet het niet rusten, deed in een bezwaarprocedure uitgebreid onderzoek en zag, weggestopt in een tien jaar oud document, dat de boer zijn schapen eerder tóch aangegeven had. De fraude werd teruggedraaid, maar alleen omdat de hobbyboer het geluk had dat een ambtenaar zoveel energie in zijn zaak wilde en kon steken. Ottens: “Dit laat zien dat er in elke organisatie ook sprake moet zijn van zelfreinigend vermogen. Deze medewerker kreeg toestemming en rugdekking van leiding en wethouder voor nader onderzoek en corrigeerde het werk van de sociale recherche, het oorspronkelijk besluit van de bezwaarschriftencommissie en het besluit van het college. Bij het toepassen van maatwerk zijn dus lef en rugdekking in de gehele keten nodig.”

Anders dan Vonk en Ottens denkt Meester dat de Participatiewet niet hoeft te worden veranderd. Volgens haar zitten de meeste hardheden niet zozeer in de wet zelf, als wel in de uitvoering. Dat geldt ook voor het geven van boodschappen aan iemand in de bijstand. “In de bijstandswet staat dat giften ‘met bijstand verenigbaar’ moeten zijn. Dat kan je op allerlei manieren interpreteren. Het maakt dus uit bij welke consulent iemand komt.”

Gezien de heftige reacties in het land op de boodschappenkwestie vinden we het blijkbaar belangrijk dat een moeder haar kinderen moet kunnen helpen, concludeert Meester. “Het gaat om naastenliefde, dus daar moeten we waarde aan geven. Tegelijkertijd is bijstand een sociale voorziening die van ieders belastinggeld wordt betaald, dus is het niet gek dat die niet heel ver boven het bestaansminimum mag uitkomen.” Om de menselijke maat toe te passen, is geen wetswijziging nodig, want er kan nu al best veel binnen de Participatiewet, besluit Meester. Zij ziet graag dat het sociaal domein met inwoners in gesprek gaat, om te horen wat zij willen en wezenlijk belangrijk vinden en dat dan toe te passen op situaties zoals in Wijdemeren. “Die methode vraagt een mentaliteitsverandering.”

Moodswings

Wat het voor ambtenaren lastig maakt, is dat de samenleving wat bipolaire trekken vertoont als het om fraude gaat. De ene keer is er de roep om strenger optreden (denk aan de Bulgarenfraude), terwijl bij de toeslagenaffaire de Belastingdienst het verwijt kreeg achter elke boom een fraudeur te spotten. Meester kreeg zelf ook met het wisselende sentiment te maken. Waar journalisten haar nu vragen hoe het kan dat uitvoeringsinstanties soms zo nietsontziend zijn, kreeg ze anderhalf jaar geleden heel andere vragen. Toen was in het nieuws dat mensen in de bijstand een tweede huis in het buitenland hadden. “Journalisten vroegen hoe dit in godsnaam mogelijk was en ik had het idee dat men wilde dat ik hard oordeelde. Terwijl ook in deze kwestie niet iedereen van slechte wil was: sommige mensen waren bijvoorbeeld samen met broer en zus eigenaar van een huis in het buitenland. Dat verkoop je dan echt niet zo makkelijk. Destijds werden naar aanleiding van de mediaberichten Kamervragen gesteld, wat weer leidde tot strenger beleid. Wat ik maar zeggen wil: het is soms zwart, soms wit en soms grijs. De meeste mensen deugen, maar niet allemaal.”

Een zoektocht naar het redelijke midden dus, in plaats van switchen van de ene kant van het spectrum naar het andere. Die les lijken we volgens Meester nog niet geleerd te hebben, getuige de reactie op wat zich in Wijdemeren voltrok. “Ik zag van alles voorbijkomen op social media. Het werd direct gekoppeld aan de toeslagenaffaire. Op Twitter werd gesteld dat deze mevrouw 7.000 euro moest terugbetalen, omdat ze feta in de koelkast had liggen. Maar eigenlijk heeft haast niemand genoeg informatie om echt een oordeel te hebben over deze kwestie. In het gemeentelijk persbericht stond dat de vrouw zou beschikken over een duur voertuig en dat ze ongeveer iedere dag boodschappen krijgt. Van het feit dat de gemeente dat persbericht verstuurt kan je natuurlijk het nodige vinden, maar je neemt de inhoud ervan wel mee in je oordeel. Soms geven journalistiek en samenleving een bepaalde kleuring aan een bericht, terwijl het genuanceerder ligt.”